机构职能

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简介:

  负责推进本区依法行政工作,并督促检查落实依法行政有关规定的情况。为区政府领导的 重大决策和处理日常事务提供法律服务。提出区政府制定规范性文件的工作计划建议,并组织计划的实施;对制定政府规范性文件进行协调并提 出审核意见。[查看更多]

关于宁夏生态环境保护立法问题研究

来源:其他

发布日期:2017-06-06 11:20:20

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作者:王 晟 张海立

中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议及其通过的《建议》提出了全面建成小康社会的新目标,首次提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,为中国“十三五”乃至更长时期的发展描绘出新蓝图。宁夏作为西北地区重要的生态安全屏障,牢固树立“绿色”发展理念,建设天蓝、地绿、水美的“美丽宁夏”,对维护西北乃至全国生态安全具有重要意义。近年来,宁夏积极健全环境保护法制体系,护航生态文明建设,制度体系不断健全,自然生态持续恢复,环境质量稳步改善,但还存在顶层设计体系不全、环保管理体制和地方立法程序不尽合理等问题,需要通过构建环境保护法制体系、完善环境保护管理体制、科学设置地方立法程序等措施不断健全完善,为宁夏生态文明建设保驾护航。

一、宁夏生态环境保护立法现状

(一)广义的立法现状

广义而言,作为五个少数民族自治区之一,宁夏的生态环境法制相当一部分源于对国家相关立法的直接适用,是中央立法和地方立法共同作用的结果。在实践中,由于地理关联性,宁夏生态环境的法律保护不仅是宁夏本地的问题,也有可能涉及相邻区域或流域区域的生态环境法律保护,这是宁夏地方性立法力所不及的,而恰恰是中央立法的规制优势所在。从《宪法》第9条第二款到第26条,从统筹性法律《环境保护法》到专门性法律《环境影响评价法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《水法》《防沙治沙法》等,再到《环境保护行政处罚办法》《环境保护许可听证暂行办法》《环境保护法规制定程序办法》等行政法规和规章,都属于广义上宁夏生态环境法制资源的重要组成部分。

(二)狭义的立法现状

狭义而言,宁夏依照自身生态环境建设实践汇聚了更具针对性的地方生态环境法制资源,呈现出“一核多极”的特征。“一核”是指 2010年1月1日正式施行的《宁夏回族自治区环境保护条例》(以下简称《环保条例》)。对国家而言,《环保条例》是《环保法》的丰富、细化以及在宁夏的地方性表达;对地方而言,《环保条例》是宁夏生态环境立法的核心规范。“多极”是指以《环保条例》为中心,对若干重要生态环境领域进行专门性规制的地方立法,如1987年的《宁夏回族自治区矿产资源管理条例》、2006年的《宁夏回族自治区草原管理条例》及2010年的《宁夏回族自治区防沙治沙条例》等。此外,宁夏生态环境立法不仅局限在自治区一级,随着立法工作的不断细化已逐步深入到较大的市一级——作为宁夏唯一较大的市,银川充分利用《立法法》第63条、第73条赋予的立法权限在促进生态环境法制建设方面进行了诸多尝试。如1990年的《银川市市容环境卫生管理规定》、2007年的《银川市饮食娱乐业环境污染防治条例》、2012年的《银川市农村环境保护条例》等。上述法律规范共同构成了宁夏地方生态环境立法的框架体系。

(三)主要措施

1. 全力加强生态环境保护顶层设计。2013年,宁夏党委十一届三次全会把建设“美丽宁夏”确定为经济社会发展的奋斗目标,确立了生态优先发展战略,明确了“优美环境是宁夏最大优势”的重要理念,坚决要求“不要发臭的GDP”。率先颁布《宁夏空间发展战略规划条例》,划定土地、环境、资源三条红线。制定了《自治区环境保护条例》《自治区环境保护教育条例》《自治区污染物排放管理条例》等地方法规,出台了《自治区党委政府及有关部门环境保护责任》《全区环境保护行动计划》《碧水蓝天•洁净城乡专项行动》等重大政策措施,为改善全区环境质量确定了时间表、路线图、任务书。逐年提高生态环境保护在效能目标考核的占比,2016年明确把未完成入黄排水沟治理任务和发生重大环境事件作为扣分项目,强化了工作导向和支撑保障。

2. 重点推进主要污染物总量减排。结合区情不断完善体制机制,出台节能减排“十大铁律”,强化资金投入和责任落实。加强全区环保系统机构队伍建设,组建环境保护监察执法局,成立环境信息与应急中心,新设贺兰、永宁、中宁、隆德、同心县环保局。强化大气、水、土壤、核与辐射监测体系建设,全区空气环境和水环境质量监测点位107个,基本覆盖5个地级市城区、大部分县城、部分重点工业园区和黄河干支流、主要湖泊、重点入黄排水沟及城市集中式饮用水源地。布设土壤环境质量监测风险点位340个,土壤环境质量监测能力显着增强。环境监察、监测、辐射等标准化建设稳步推进,设施设备和监管手段大幅改善,形成区、市、县三级预警应急处置体系。

二、宁夏生态环境保护立法存在的问题

宁夏为保护生态环境在立法领域作了不懈努力,生态建设取得了重大成就。但由于宁夏三面环沙,土壤退化、荒漠化、盐碱化严重,自然灾害频繁,生态环境脆弱,是我国生态环境问题最突出的地区之一。经济粗放型特点明显,产业结构不合理,尤其是“三高两低”(高投入、高消耗、高污染、低水平、低效率)问题比较突出,公众缺乏生态意识,生态环境保护立法工作与“十三五”规划的要求还有一定差距。

(一)缺乏系统性的立法顶层设计

1. 缺少公众参与环境保护的具体化规定。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“鼓励公众积极参与。完善公众参与制度,及时准确披露各类环境信息,扩大公开范围,保障公众知情权,维护公众环境权益。” 新《环境保护法》在总则中确立“公众参与”原则,并对“信息公开和公众参与”进行专章规定。但新《宁夏回族自治区环境保护条例》只在总则里对公众参与环境保护作了原则性规定,在其他章节对公众参与环境保护的途径、方式没有具体规定,公众参与的具体操作模糊不清,公众参与制度形同虚设。

2. 缺少公众参与环境保护的激励机制。新《宁夏回族自治区环境保护条例》第七条第二款规定:“县级以上人民政府对在环境保护中做出突出贡献的单位和个人,应当给予表彰和奖励。”但由于各级政府落实激励机制的实体性和程序性规定不足,没有表彰奖励的专项资金,经费要单独申请列支,难以保障,实际工作中极少看到各级政府对相关人员的表彰奖励,难以激发公众参与污染环境和破坏生态行为治理的积极性。

3. 缺少公众参与环境保护的救济方式。新《环境保护法》第58条规定:“在设区的市级民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上,且无违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼。”十八届四中全会明确提出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。但新《宁夏回族自治区环境保护条例》未对社会组织和检察机关如何提起公益诉讼进行细化规定,也未与检察院、法院联合建立相关制度。由于社会组织提起公益诉讼存在立案难、取证难、鉴定难、维权成本高四大拦路虎,检察机关尚未建立公益诉讼相关制度,宁夏公益诉讼仍然只停留在纸面。

(二)地方立法程序设置不合理

1. 立法未能避免部门利益化。由于地方政府、人大的法制机构不落实、人员不专职、队伍不稳定,由政府、人大主导提出的立法项目较少,主要由相关部门提出立法项目,政府、人大审议后列出年度立法计划,并按照计划列目标、分阶段完成,部门作为相关管理领域的专家,立法草案主要由其负责起草,条文也主要反映部门及其相关行业、企业的诉求。即使《宁夏回族自治区人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》第三十五条规定:“有关委员会应当提前参与法规草案起草工作;综合性、全局性、基础性的重要法规草案,可以由有关委员会组织起草。专业性较强的法规草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”但受制于相关领域的专业性、统计信息的不透明、专项经费的难申请、立法建议的不成熟、草案质量的不确定,专家学者和社会组织很容易丧失“棱角”,削弱了从立法源头对部门及利益相关企业的不合理诉求进行规范的效果。

2. 立法缺少基层公众参与。《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是《宪法》规定的“一切权力属于人民”的落实。生态环境与人民群众的健康幸福息息相关,环境立法要体现人民群众的根本利益,适应人民群众的期待和诉求。但由于基层公众缺乏专业知识和法治意识,从立法调研到公布实施都缺少他们的参与。立法调研更多是找地方政府或相关部门进行访谈、问卷、研讨,在本地有一定影响力的相关企业也往往参与这些过程,而越是容易受环境污染影响的基层公众反而对立法的影响越小。乡镇干部、小企业主和环境污染区域的民众,限于其生活领域、信息渠道,无法通过参与立法依法保护自己的环境权益,更不用说对企业和政府履行环境保护义务状况进行社会监督。

3. 立法缺少地方特色。我国地方环境立法长期以来存在一种做法,即中央有立法,地方需要制定相应条例、实施办法,实践中往往重复、“抄袭”上位法或其他省的相关条文,缺少“本土”特色。如国务院1994年出台了《中华人民共和国自然保护区条例》,宁夏按照要求于2006年制定出台了《宁夏回族自治区六盘山、贺兰山、罗山国家级自然保护区条例》,但在内容上没有太多创新。《宁夏回族自治区六盘山、贺兰山、罗山国家级自然保护区条例》共32条不分章节,除总则类5条、罚则类9条、附则类1条外,只有17条关于具体保护措施的规定,没有按照三大自然保护区的各自特点细化保护性措施,仅对自然保护区的重要区域进行罗列、对罚则进行细化规定。如《宁夏回族自治区六盘山、贺兰山、罗山国家级自然保护区条例》第二十三条规定:“违反本条例规定,在自然保护区封育和禁牧期放牧的,由自治区人民政府林业行政主管部门或者受委托的自然保护区管理机构责令改正,处以每个羊单位五元以上三十元以下罚款;无法确定羊单位的,处以一百元以上二千元以下的罚款。”

(三)环保行政管理体制设置不合理

1. 政绩考核方式不合理。虽然GDP不再是政绩考核唯一标准,但仍然是最重要标准,是政绩加分项。而环境保护目标责任制完成情况是次要标准,是政绩减分项,且自然资源的成本消耗与付出环境代价的大小不能量化在政绩考核范围内。当前经济下行压力较大,保住GDP才能完成稳增长、调结构、保民生、促稳定的各项任务,一些地区不惜以牺牲当地环境为代价换取经济增长。化工、冶金、造纸、制药等 “高污染”、“高能耗”行业对增加地方财政收入,减轻就业压力具有重要意义,往往受到当地政府保护。特别是近年来东部地区产业转型升级,一些不符合环境标准的污染企业向西部地区转移,加剧了环境污染的变相转嫁。

2. 环保体制设计不合理。环保部门作为各级政府组成部门,直接受各级政府领导,经费和人事都受制于地方政府,上级环保部门对下级环保部门只有业务指导关系。当地方政府作出决策时,环保部门的合理意见往往不被采纳,甚至在考核环境保护目标责任制完成情况时要帮助地方政府掩盖问题,在一些领导眼中因为环保问题被扣分就应当追究环保部门的责任。由于缺乏地方环保部门这一最有力的制约力量,地方政府不履行环境责任或履行环境责任不到位,已经成为制约宁夏环境保护事业发展的严重障碍。

3. 政府环境问责制度不合理。问责对象是负有环境保护职责而不履行或不当履行职责的政府及其公务人员,但具体向谁问责、如何问责没有相关规定,实践中存在很大的主观性和随意性。目前,基层环保部门权力小、责任大又承受着巨大压力,是政府环境问责制度最突出的问题。主要表现在:(1)基层环保部门作为政府组成部门之一,财政权和人事权直接受当地政府控制,当地政府的决策直接决定了其工作范围;(2)基层环保部门人员编制少、队伍力量薄弱,频发的环境污染问题已超出其承受范围;(3)解决环境问题是一项系统性工程,需要政府协调各个部门协作配合,单靠环保部门一家无法决绝问题。由于问责内容模糊,往往归责于环保部门不作为,政府及其他相关部门不积极履行环保义务、疏于监督管理、没有协调配合等问题难以追究责任。同时,上级领导的批示意见和社会公众的舆论导向很容易对问责造成外在影响,最终产生问责畸轻或畸重等不公平问题。

三、加强宁夏生态环境立法的建议与思考

(一)立法应当注重社会公众参与

1. 保障社会公众参与地方立法。环保部2015年制定了《环境保护公众参与办法》,就如何畅通参与渠道,保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护进行了详细规定。宁夏可以借鉴经验,制定《宁夏回族自治区环境保护公众参与办法》,就如何保障公民依法参与环境保护制定程序性规定和保障性措施;在制定环境保护方面的法规、规章、规范性文件时,因其涉及社会公众切身利益,必须进行信访评估和风险评估,并依法组织听证;立法主体必须尊重公众意见,无论是否合理都应当给予回复。通过严谨、透明的立法程序,完善、规范的立法规划和听证制度,切实保障公众的知情权、参与权和监督权,实现环境保护的社会共治。

2. 完善公众参与环境保护的激励机制。宁夏环境保护立法应当考虑公众参与环境保护的成本,为积极参与环境保护的公众建立完善的激励机制,包括物质激励和精神激励。可以通过设立奖励基金或以行政罚款的一定比例奖励有关公众,也可以扶持民间环保组织的发展,调动公众参与的积极性。当公众不仅知道“环境保护如何重要”,也知道“保护环境能获得哪些利益时”,才会持续产生参与环境保护的动力和意愿。同时,专家学者参与立法是推进立法公开,提高立法科学化、民主化的重要途径,能够对保障立法的地方特色和可操作性、超越部门利益与狭隘地方利益发挥不可替代的作用。目前,宁夏主要采取邀请专家学者参加座谈会、论证会的形式,委托专家学者开展立法调研评估、起草法规规章草案、全程参与立法、开展立法研究、担任立法助理等方面仍是空白,建议建立专家学者全程参与地方立法的体制机制,并提供财政经费予以保障。

3. 健全公众参与环境保护的救济方式。建议在立法中增加支持检察机关、公益组织提起公益诉讼的相关规定。检察机关不需要事无巨细、事事亲为,但在受害人不确定,环境权属关系不明确、受害人众多而缺乏诉讼能力等情况下,应当主动代为提起公益诉讼。鼓励依法成立的环保提起公益诉讼,主管行政机关应当为其提供支持和帮助,解决取证难、立案难、赔偿难、能力与资金有限等困难。多项措施并举,支持与督促并重,将新《环境保护法》和十八届四中全会的决定落到实处。

4. 加强公众参与地方立法的意识和能力。一方面要提高公众对生态环境的关心和尊重,增强公众参与生态环境保护的自觉性和积极性。另一方面要提高公众生态环境保护方面的知识水平,增强公众参与生态环境立法的专业性和科学性。建议对《宁夏回族自治区环境教育条例》进行修订,明确政府、企业、学校、社会组织和公民在环境宣传教育方面的权利和义务,使环境共治的法治化具有制度基础。为避免条例沦为形式,可以设计一些强制性和自愿性教育相结合的措施,如对重点行业、重点领域的企业负责人、项目负责人进行培训教育和考核,将环境保护宣传教育作为在职人员特别是领导干部培训考试的重要内容,加强对公众特别是在校学生的环境保护宣传教育等。

(二)立法应当避免部门利益化

1. 加强地方立法机构的队伍建设。建议明确各级政府法制机构的人员编制,让队伍建设与承担的工作任务相适应,使其行有余力,能够推动公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大行政决策的法定程序得到有效执行。

2. 加强地方立法机构的能力建设。立法的过程存在着部门利益和公众利益的博弈,要摆脱“权力部门化,部门利益化,利益行政化”的怪圈,就必须切实提高政府、人大立法工作人员的能力和素质,让其成为相关领域的行家里手,有能力主导地方立法的立项、起草、审查、公布等环节,才能真正摆脱部门的影响。

3. 健全政府购买法律服务机制。建议宁夏着手建立健全相关机制,明确政府采购法律服务的程序,合理确定政府购买法律服务的付费标准和付费方式,解决购买法律服务随意化、服务费支付不合理、评估奖惩机制缺失等问题,确保采购程序公开、公平、公正。同时,建立政府购买法律服务资金监管制度,保证资金管理的公开透明,随时接受社会公众监督。

(三)立法应当体现自治地方特色

1. 立足区情实际制定立法规划。“十三五”时期,宁夏经济进入减速换挡的“新常态”,经济转型发展成为社会进步的必然趋势,生态环境立法要紧紧围绕宁夏党委、政府的重大战略部署,立足区情实际,统筹规划,有所侧重。重点是要做好生态移民规范化管理、沿黄经济区生态环境建设、宁东能源化工基地生态环境建设及节水型社会建设等方面的立法工作,以立法推动“十三五”规划的实现。同时,要充分考虑宁夏的经济结构,制定适合可持续发展战略的法规、规章,制止高污染、高耗能、低产出的项目西移。按照《空间发展战略规划》的要求,把生态环境建设规划的内容和措施融入经济发展规划中,使之成为制定各项政策的约束、限定条件和依据,保障和促进宁夏经济社会科学、协调发展。

2. 加强各地生态环境立法的差异化。目前,宁夏五个较大的市都具有地方立法权,可以在生态环境保护的基础上,牢牢把握自身区域特性,进一步强化自主性、差异性立法,为区域经济和生态环境的协调发展发挥保障、促进作用。如固原、石嘴山等市县可以立足南部山区、中部干旱带生态环境脆弱、贫困人口集中、人地矛盾突出的特点,研究制定契合区域实际的生态移民模式,妥善解决贫困人口生计问题,促进地区生态恢复和重建,实现经济、杜会和环境统筹发展。吴忠、中卫等市县应当坚持“先保护后开发”的原则,充分考虑地方的资源承载力,建立健全旅游景区的环境管理体系,将旅游行为对当地环境的影响降到最小,提高可持续发展能力。

3. 运用自治优势加强创制性立法。除国家专属立法权的范围外,“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的”“根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规”。按照我国《立法法》的规定,宁夏在生态环境建设和保护过程中,可以立足民族地区实际,充分运用宪法赋予民族地区的权力,制定自治条例、单行条例,对法律、法规变通规定、补充规定,进行相应的制度创新,以符合宁夏生态环境建设的实际需要,并可以通过“先行先试”的立法探索,为国家生态环境立法提供有益经验。

(四)应当完善环保行政管理体制

1. 完善政府政绩考核方式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”一方面,建议宁夏将节能减排纳入政绩考核体系,把强化政府环境责任作为完成节能减排任务的关键环节,对超额完成考核任务的地区和企业加大扶持力度,对考核任务未完成的地区或企业减少资金支持、取消有关荣誉称号、禁止新增主要污染物排放项目等。另一方面,建议由政府主导,环保部门联合发改、财政、监察等部门对节能减排工作进行综合考核,将环境监管指标纳入政府政绩考核体系。

2. 注重各部门之间协作配合。《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》实施后,环保部门不再由地方政府管理,地位更为超脱,但也容易出现与其他部门沟通减少、各部门各自为政的问题。建议宁夏立法时提高环保部门进行环境保护协调时的权威性和有效性,由环保部门实施统一监督管理,发改、商务、国土等部门各负其责,建立齐抓共管的协调监管体制,消除立法中部门权力割据主义。

3. 激活政府环境问责机制。建议在立法时明确政府环境问责的主体及事项。各级政府的职责在于加强环境立法、制定环保产业发展政策、加强环境法律法规的监督执行。如果履行环保职责时有违反政府环境责任的决议和行为,应当追究相应责任。环保部门作为实施统一监督管理的部门,是环境保护工作的直接执行者,肩负的责任最为重大。如果没有履行或不当履行统一监督管理职责,应当承担相应法律责任。发改、国土、住建等负有特定环境保护职责的行政主管部门,如果没有切实履行特定的环保职责时,也应当被问责。  

(2016年宁夏回族自治区法学会法学研究课题《关于“美丽宁夏”建设中的若干法律问题研究》三个子报告其中之一)

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