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简介:

  负责推进本区依法行政工作,并督促检查落实依法行政有关规定的情况。为区政府领导的 重大决策和处理日常事务提供法律服务。提出区政府制定规范性文件的工作计划建议,并组织计划的实施;对制定政府规范性文件进行协调并提 出审核意见。[查看更多]

浅谈对公众参与地方立法的认识和建议

来源:宁夏法制办

发布日期:2017-10-30 15:25:34

作者:王金凤

“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”是否反映人民意志、得到人民拥护是衡量良法的重要标准。要立良法,就要恪守以民为本、立法为民的理念,坚持民主立法原则。民主立法包括实体的民主和程序的民主,公众参与立法的程度在一定意义上决定了立法程序民主的程度。党的十八届四中全会《决定》提出“加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制”和“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”的要求。2002年,国务院制定的《规章制定程序条例》以行政法规的形式,对地方政府规章制定中的公众参与立法进行了细化。2015年修订的新《立法法》第三十六条、第三十七条分别做了法律案听取各方面意见、法律案向社会公布征求意见的规定。

公共利益理论认为,立法属于人民,法律应当反映“民意”,代表全体人民或者最大多数人民的最大利益。社会各方对立法工作的积极参与是加强地方立法工作的力量源泉。源于欧美行政程序中的公众参与制度,通过我国地方政府的规章制定而被引入我国地方立法程序,又因经济发达地区地方立法的活跃和对立法质量的要求而获得其现实合理性,并在实际运用中得到了具有中国特色的创新和发展。公众参与立法是公民政治参与的一部分,是提高立法质量的客观要求,是现代社会政治的一个发展趋势。公众参与地方立法活动,不仅可以保障地方性法规最大限度地反映民意、维护公众的权利,同时也能使公众更多地了解法律、法规,增强守法、用法的自觉性。

一、公众参与地方政府立法的必要性

(一)法治的实现需要公众参与立法工作。《立法法》第三十七条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布,征求意见,但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”法规征求意见是立法工作的重要环节,是推进科学立法、民主立法,提高立法质量的必然要求,是保证立法决策公平公正、贴近民意的必经程序,也是扩大民众参与立法,以及保障公民实现知情权、参与权、表达权、监督权的重要渠道。

(二)通过广泛的公众参与,强化对立法过程的监督。立法机关在充分收集各方意见、综合平衡各方要求的基础上,拟出符合多数人利益、反应大多数人诉求的法规草案,使社会各界能够充分表达自身的诉求并在立法过程中加以解决,从而为保证所制定的地方性法规更加客观、全面、公正、规范,实现对立法活动的有效监督。

(三)维护社会和谐需要公众参与立法。当今社会利益多元化,各方利益是否平衡、协调,关系到我区经济社会是否科学、健康、持续发展,关系到社会关系是否和谐。立法工作就是对各种利益关系分配和协调。公众参与立法,使各方面的要求得到表达,能够使社会各方面的利益得到公平、真实的反映。

从实践来看,我区在法规草案修改的过程中,无论社会公众意见,还是专家、学者意见,对法规草案实体内容的直接影响都还十分有限。这既有社会公众、专家学者参与立法经验不足,所提意见,针对性或准确率不高的问题,也有立法机关听取、采纳意见的行为不规范、不公开,标准不明确的问题,还有公众参与地方立法缺乏有效机制的问题。

二、公众参与地方政府立法工作存在的主要问题

(一)信息公开不充分。及时全面准确地获取各种立法信息,是公众有效参与的前提条件。从总体上看,很多立法信息公开不充分。首先,在发动公众参与立法时,公布的信息不充分。其次,在征求意见的过程中,对相关信息公开不充分。再次,对征求到的意见处理结果公布不充分。

(二)公众参与的权利意识还需提高。公众的权利义务还比较淡薄,民主参与理念还没有深入整个社会民众心里。在老百姓看来,地方立法就是当地政府的事,自己不是政府工作人员,不拿政府工资,条例规章的制定与他们本人无关。他们忽略了自身所应有的参政权利,即使参与,也只把关注眼前利益以及对个体和家庭产生直接影响的议题作为核心焦点和主题,而对那些具有前瞻性、全局性和长远性的政策和规划关注度不高,缺乏参与的热情和兴趣。

(三)公众参与地方立法的途径单一。公众参与主要表现在对条例(草案)的讨论。立法的民主和透明应该体现在立法活动的各个方面。在立法计划的制定上、立法的起草阶段、提案阶段、审议阶段、表决阶段、公布阶段,公民都可以参与进来,只有普遍地、真实地和全面地公开立法过程,才能更加有效地保证公民参与立法活动。同时还要引导现有各种协会、中介组织等公众团体参与地方立法的积极性,引导这些组织充分发挥作用,促进高质量公众意见的形成,增强公众意见对地方立法的影响力。

(四)听证过程的局限性。2015年修订的新《立法法》第三十六条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《规章制定程序条例》中关于听证程序具体操作也过于简单,没有规定参加人的范围、产生机制、规模和奖励机制。实际操作中,有权机关往往都会邀请和自身关系较好或者对草案意见较小的公众群体参加听证会。听证会、论证会等针对的范围比较小,选择参会代表有局限性,代表性、广泛性等方面带来不足,不利于广大公众参与其中。听证会缺少相应的奖励机制,导致很多公众不愿意牺牲自己的工作时间去参加听证会。另外有权机关对是否采用听证程序拥有很大的自由裁量权,导致多数有权机关因为“怕麻烦”而选择放弃听证。《规章制定程序条例》对听证会的规定并没有要求有权机关对处理结果向提出意见的当事人进行反馈和说明,也没有明确听证会意见在起草规章过程中的作用,“听而不证”成为地方政府立法听证会普遍存在的现象。

(五)公众参与地方立法反馈结果不够及时

在参与地方立法活动时,公众提供的建设性意见和反映的问题常常得不到立法部门的重视。公众在参与立法制定活动后,都会产生一种心理期待,希望自己的参与能够对地方法规和规章产生一定的影响,即使被告知不被才采纳的理由,也代表着自己参与作为是被公权力所认可的。可目前的实际情况是,公众意见在提交给立法决策时,提出一些合理、有价值的建议,如果与部门利益相冲突,往往难以体现在法律条文中。公布草案征求意见只是一个必经程序,而意见有没有采纳,采纳了多少,不能做到逐条解释和说明。公布法律草案的效果并非如预期,也让老百姓对立法部门的诚意多少有些怀疑。这些问题若得不到解决,就无法进一步提高民众的立法意愿表达热情与责任感。

三、改进公众参与地方立法活动的建议

当前,对于一个普通公民而言,真正能够参与到立法中的方式还十分有限,能够发挥的效果和作用也十分微弱。这涉及公众参与立法活动的广泛性、真实性和有效性这一核心问题。

(一)切实保障公众参与立法的知情权。人民群众参与立法,就必须了解与立法有关的各种信息,即除了法律有特别规定应予保密的信息外,立法机关应当充分利用报纸、电视等各种媒体、向社会大众公布,使人民群众有机会、有条件了解与立法有关的信息和资料,包括立法的主要根据、背景材料、拟订立法草案的主要问题以及公众参与的途径和方式、专家意见、公众征求意见等等。切实保障公众参与立法的知情权,不仅可以使公众及时了解立法机关的活动,掌握法规的焦点问题,并在必要的时候,能够通过适当、合法的渠道将自己的利益、要求、想法和建议告知立法机关,使立法机关能够了解各个利益群体的意见和呼声,避免立法的盲目性,还可以为法律适用提供实际操作的依据。

(二)建立立法草案意见网络管理系统。建立立法草案意见网络管理系统要具备以下特点:

1. 能够提供多种提交意见的方式。既可以对草案全文发表意见,也可以对草案中的某个章节发表意见,还可以针对具体某一项条款发表意见,使公众提交的意见更具针对性、可操作性。

2. 能够提供导向性问题定制功能,针对草案条文中那些较明确、可量化的内容增设一些导向性问题,以使征求的意见更为集中,便于分类管理。

3. 能够提供法律法规信息检索功能。该功能的实现,可以使公民在提交意见时,能够方便、快捷、准确地获取相关法律法规信息,同时提供了法律知识宣传和学习的平台,极大地促进了法律知识在全社会的普及和推广。

4. 能够提供公众意见的统计分析能力,科学评价公众提交的意见。

(三)强化立法听证过程中的有序性。立法听证会是由法案起草单位主持,由代表不同利益的双方或多方参加,对立法草案的必要性、合理性等进行辩论,起草单位根据辩论结果,确定草案内容。在立法听证中,公众参与的有效性不足是立法实践中面临的主要困境之一,因而制定地方立法规则,强化立法听证过程重点有序性就显得格外重要。强化立法听证过程中的有序性应采取以下措施:

1. 扩大听证范围,并将听证范围具体化,避免随意性。最好采用排除规定法,将不适用听证程序的情况加以明确,如行政机关内部的人事、办公、财产管理等不涉及公民、法人或其他组织利益的规章,因紧急情况需及时制定出台规章等情况外,有权机关在制定地方法规和规章时必须采用听证程序。

2. 明确听证参加人的产生方式。以公开、公平、公正为原则,从确保立法利害关系人成为听证参与人员,并能够平等 、充分表达其意见。

3. 结合地方人大和政府职能,合理规制听证程序启动权,使立法听证的各项事务更加制度化、程序化。

4. 建立听证反馈制度,明确听证结果的效力。必须通过一定的形式和途径公开听证结果,并向听证参加人解释说明听证意见采纳结果。在制定地方法规和规章时,应该将听证作为重要依据之一。

5. 完善公众参与立法信息反馈制度。对于通过各种方式征求来的公众对法规草案的意见和建议,立法机关应当认真梳理,及时处理,对各种意见的采纳与不采纳情况及其理由,登记备案后向社会公布。如果公众提出的问题得不到解决,甚至得不到回应,一方面会降低立法质量,极大地挫伤公众参与社会事务的积极性,影响国家机关的诚信形象,另一方面会造成有些矛盾升级,增加处理成本。信息反馈的及时性不仅需要发挥主观能动性,从思想意识上认识到它的重要性,还要从客观行动入手,找出好的办法使公众更快得获得信息。

6. 建立健全公众参与激励机制。建立公众参与地方政府立法奖励机制,将公众参与立法工作纳入政府依法行政考核范围,采取同级财政保障经费来源的方式,对提出建设性立法项目和条款建议有突出贡献的公众,适当给予经济补助或者奖励。

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