机构职能

更多>>

简介:

  负责推进本区依法行政工作,并督促检查落实依法行政有关规定的情况。为区政府领导的 重大决策和处理日常事务提供法律服务。提出区政府制定规范性文件的工作计划建议,并组织计划的实施;对制定政府规范性文件进行协调并提 出审核意见。[查看更多]

立法活动要把握的“三化”

来源:宁夏法制办

发布日期:2018-01-04 09:44:42

作者:李仁

“立法”(Legislation),一般又称法律制定,通常指特定国家机关依照一定程序,制定或者认可反映统治阶级意志,并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。立法过程是指各种利益主体进行利益表达和博弈以及立法者进行利益衡量和整合的过程。当前,由于“部门立法”的存在,“立法回避”的缺失,加之立法审议、表达的博弈不充分,致使“政府权力部门化”、“部门权力利益化”、“部门利益法制化”泛滥,严重的影响了立法的公平正义。在立法过程我们必须提倡把握“三化”即立法科学性、立法民主化、立法地方化,进一步提高立法质量与效益,为深化改革扩大开放保驾护航。

在过去我们日常立法活动中,简单重复中央立法,使某些立法原地踏步。据估测,地方立法重复中央立法的,约占地方立法的70%—90%。地方立法简单重复中央立法的形式或是更换概念,或是移花接木,抑或是条文合并,更有甚者是原文照抄等,严重的影响了地方立法质量的提高,降低了地方立法的权威性,侵蚀了公民遵法守法的心理基础,损害了我国法律体系的完整和统一。有些地方立法起草者过于强调自身利益,地方保护主义、部门利益倾向明显。相当一部分现行法律大多是原则规范,只具有政策宣示与导向功能,近10多年来是我国发生天翻地覆变化,而一些法律法规的修订却远远第跟不上时代发展的需要。法规、规章发达,立法层次低及其带来的系列问题难以治理,导致现实中诸多问题无所适从,有的法律规范甚至成为阻碍改革发展的桎梏。在我国立法中还有一种常见现象就是行政法规、地方法规与部门规章发达,其数量是全国人大及其常委会通过的法律总数的数倍。这表明我国现阶段主要还是依靠行政部门等制定的法规、规章与政策性文件,而非国家立法机关制定的法律,来治理国家,损害了国家法制的完整性与部门之间的有效协同。当前,在立法工作中,必须树立科学立法、民主立法,使地方立法工作反映本地区的实际,推动地方经济社会的发展。

我国《现代汉语词典》把科学定义为“反映自然、社会、思维等的客观规律的分科的知识体系。”它包括自然科学、社会科学、哲学三大类。一般来说,法学属于人文社会科学,主要是理解和研究人的行为、法律文本及其规范性意义,而“与意义有关的问题,其既不能透过实验过程中的观察,也不能借测量或计算来答复。法学所要处理的正好不是一些可以量化的问题”,换句话说,法学上的结论“其可靠以及精确性,绝不可能达到像数学上的证明及精确的测量那样的程度”([德]卡尔·拉伦茨著,陈爱娥译《法学方法论》商务印书馆2003年版第79)。罗伯特·达尔指出:“我们就应当设法建立一套满足某些合理标准的制定规则和法律的程序。这个程序必须保证,在一项法律生效前,所有的公民都有机会表达自己的观点。必须保证人们有讨论、协商、谈判、妥协的机会,这么做,在最好的情形下,就可能产生一部人人都满意的法律。但全体缺乏一致是更常见的情形,这时,在提议的各种法律中,拥有最大多数支持者的法律将获得通过”([美]罗伯特·达尔《论民主》商务印书馆,1999)。这就要求我们在立法活动中严把科学立法关。首先,立法科学性是指:立法价值指立法机关及其工作人员在立法活动中所遵循的并在所立之法中体现的价值观念部分,立法活动对社会主体的需要和利益的满足,即立法对社会主体的生存与发展所具有的积极意义。立法的价值应该包括立法的内在价值即确立和保障公正,以及立法的外在价值即确认和保护利益。公平、正义、自由作为立法的价值,自然法学派极力推崇之。而功利主义法学则更加推崇立法的利益内容,把立法的价值设定在以利益为核心的价值范畴。实际上,立法所确认、保护或限制的各种社会行为以实现相对公正的背后,都是利益的客观存在。立法的价值正是在于通过对社会主体的复杂多元的利益关系的调整,使之达到一种相对的博弈均衡状态。所以,公正实际上就是利益的协调与平衡,是通过博弈形成的一种均衡。反过来说,将博弈的机制引入立法活动,让多元利益主体参与立法博弈,这是实现立法的公正价值的有效途径。立法中利益关系的定量研究、法律实施效果的测量、法律经验的归纳,无疑都应该坚持科学务实精神。对于一种立法制度来说,如果其是体现广泛的利益主体的博弈均衡的,那么可以使立法过程更加趋于科学化、客观化、技术化,可以增强立法的预见性、稳定性、普适性,充分体现了立法的价值与制度的公正。其次,立法法学性表现工具意义上,科学立法体现为立法技术手段的运用,特别是体例和语言的规范化。现代民主立法特别重视立法程序的设计和运用,在许多法治国家,确立了“无程序即无立法”的原则,遵从立法的各项程序规则已成为实施立法活动的前提性条件。以程序先定而形成的一整套立法的程式性规则,构成了立法程序的主要内容。台湾学者罗传贤认为,立法程序主要指法案的制定程序,包括立法准备、提案、院会三读、委员会审查、人民请愿案、覆议、行政命令之监督等程序。立法计划、立项论证、立法听证的编制,立法工作具备了科学化的基础,科学立法就形成为一个系统工程。再次,立法科学性还表现在立法成本经济分析上。立法成本经济分析做法发端于美国。早在1971年,当时的尼克松总统实行生活质量评议计划时,要求环保局制定法规必须听取其他机关的评论,并把评论的意见和法规草案送管理局和预算局审查。自此以后,历届美国政府均将成本效益分析作为行政立法的一项基本要求,并在实践中不断加以完善。成本效益分析已从行政立法扩及到了议会立法;从联邦立法扩大到了州立法。后来,立法的成本效益分析逐渐被其他国家采用。如英国《准备守法成本评估修正原则》、德国《联邦法律案注意要点》等都规定了成本效益分析原则。立法成本经济分析的做法在我国也逐渐引起了重视,推进地方立法科学化,就是要不断降低地方立法成本,努力提高地方立法效益。

立法的民主性的重点是立法过程的民主,也就是要让人民通过多种途径参与立法过程表达自己的意志。目前,我国地方立法实际上是一种“委托制”模式,在每年的立法规划中,就该地区的经济社会发展、地方治理、文教卫生、民族宗教等方面,由政府法制部门初步拟定立法计划,提案部门是指主体即有关部门、单位在自己的职权范围内,按照一定原则和程序,编制有关条例、规章草案,法案起草部门单位以书面形式提交政府法制部门,经过调研、论证、网上公示,提请人大常委会审议,法案审议通过后由政府常务会通过发布。从多年实践看,地方立法活动代表参与工作一直存在着实际参与率低、参与深度不够、参与实效不明显的突出现象:对法规草案书面征求意见,往往只有少数代表能持续稳定地认真反馈意见;对人大有关专门委员会组织的立法调研,代表的参与多为“一过性”,缺乏持续关注和稳定参与;有时代表有参与立法的热情,却苦于没有合适的渠道;有时立法工作需要听取代表的意见,又无法与代表有效对接,立法调研在民主立法中占据重要地位。在现行的立法体制下,浙江省人大常委会法工委创新立法模式值得借鉴。浙江省人大常委会法工委配以专门联系人,为每位重点立法参代表提供全程个性化服务,改革立法调研形式,由代表根据自己的职业、行业、专业、特长及关注点,选择自己愿意并能够参与立法起草、调研、论证等各阶段各项工作的法规项目, 参与代表通过提出书面意见,参加立法座谈会、论证会等方式参与立法工作,更好地反映了民意,提高了立法质量,地方立法只有既符合科学性,也符合民主性,才能确保其所制定出来的法是高质量的法,是“良法”。

法国哲学家霍尔巴赫曾说:“立法如果能够考虑并抓住下述因素的一切联系及其相互关系,就能达到完善地步。这些因素就是国家的地理位置,领土面积,土壤,气候,居民的气质、天赋、性格和信仰”([法]霍尔巴赫.自然政治论 .陈太先,眭茂译.北京:商务印书馆,1994. 287. )。这里是立法更加体现地方特色即立法地方性,首先是区别于中央立法而言的。地方立法应根据本地区实际情况来解决自己的特殊问题。其次是相对其他地区而言的。我国幅员辽阔,地区之间地理气候、文化风俗、历史传统差异很大、经济文化发展也很不平衡。因此,推进地方立法的科学化,应从地区的实际出发,充分把握本地区的特点和规律,使地方立法真正符合本地区实际情况,体现本地区特色。例如,民族自治地方与上级国家机关之间的利益博弈不仅发生在自治州这一级,自治区级的都与此存在直接关系。当然,立法本身就是一个利益博弈的过程,参与主体的利益一旦被法律规范所确认、保障,就成为法律上的权力、权利。然而,民族自治地方与上级国家机关之间的权限划分不明确,导致实践中双方的利益争夺缺乏法定评判依据,不利于民族自治地方的发展。所以,地方立法要反映本地区的经济社会变化发展的实际,才能推动地方的发展。

今日访问量:

网站总浏览量:

版权所有:宁夏回族自治区人民政府法制办公室

如果您有任何意见和建议请联系我们 nxfzb@126.com 宁ICP备08000458号

技术支持:时光软件

宁公网安备 64010402000322号