机构职能

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简介:

  负责推进本区依法行政工作,并督促检查落实依法行政有关规定的情况。为区政府领导的 重大决策和处理日常事务提供法律服务。提出区政府制定规范性文件的工作计划建议,并组织计划的实施;对制定政府规范性文件进行协调并提 出审核意见。[查看更多]

宁夏公安机关深化执法规范化建设路径探析

来源:自治区公安厅

发布日期:2018-06-13 09:47:25

作者:CMS

【内容摘要】 本文旨在对当前我区公安机关执法规范化建设现状进行数据和调研分析,找出当前执法实践中普遍存在的问题,针对问题分析原因,并结合中央、公安部对公安机关深化执法规范化建设的要求和部署,提出我区公安机关深化执法规范化建设的具体发展思路,以期有益实践。

加强执法规范化建设,坚持严格规范公正文明执法,是公安工作的生命线。近年来,我区公安机关始终坚持认真贯彻落实党中央和公安部对执法规范化建设的决策部署。2016年5月20日,习近平总书记主持召开中央深改组第24次会议,专题研究了《关于深化公安执法规范化建设的意见》(以下简称《深化意见》),并于8月2日以中办、国办文件正式印发。2016年11月,我区即研究出台了《宁夏公安机关关于贯彻落实〈关于深化公安执法规范化建设的意见〉的实施方案》(以下简称《宁夏方案》),并积极推进各项工作任务的落实,也取得了明显成效①。但从《宁夏公安机关2016年执法状况白皮书》②及基层督查调研的情况来看,仍存在着诸如执法理念不端正、执法行为不规范、执法效果不公正等与规范化建设“提档升级”不相适应的问题。直面问题与发展瓶颈,采取针对性的完善措施,认真落实中央以及公安部关于公安机关执法规范化建设的要求,全面提升宁夏公安机关执法规范化建设水平,践行公安机关维护稳定大局、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职能,成为摆在宁夏公安机关面前的重要课题,有待全面、系统、深入的研究。据此,笔者从我区公安机关深化执法规范化建设存在的问题及成因入手,广泛借鉴先进省份的经验,提出了较为完善的路径选择,以期对我区公安机关深化执法规范化建设有所裨益。

一、公安机关深化执法规范化建设的背景分析

(一)深化执法规范化建设是党和国家对公安工作的客观要求

1. 党和国家对公安机关深化执法规范化建设提出了明确要求。党的十八届三中、四中全会对全面深化改革、全面依法治国做出了一系列部署要求,公安执法是其中的一项重要内容。中办、国办的《深化意见》对公安机关深入贯彻全面依法治国重大战略进行了专题部署,充分表明中央已将公安执法规范化建设纳入全面依法治国大局中进行规划部署,上升到了全面深化改革的战略高度。在全国公安厅局长座谈会、全国公安队伍建设工作会议和全国公安机关规范执法视频演示培训会上,公安部郭声琨部长也反复强调,要以贯彻落实《深化意见》为契机,深入推进执法规范化建设,把执法规范化建设作为“四项建设”的重要切入口来抓,着力打造与公安队伍正规化、专业化、职业化发展方向相适应的执法规范化建设“升级版”。2017年6月19日至20日,全国公安机关深化执法规范化建设现场推进会在宁夏银川召开。6月20日,公安部郭声琨部长对这次全国公安机关深化执法规范化建设现场推进会专门做出批语,要求各级公安机关要持之以恒抓好《关于深化公安执法规范化建设的意见》的贯彻落实,持续推动执法规范化建设提档升级。以上,充分体现了党中央和公安部对深化执法规范化建设的高度重视,再次表明执法规范化建设在整个公安工作中具有全局性、基础性、战略性地位,也决定了加强执法规范化建设,切实做到严格规范公正文明执法,是公安机关贯彻落实习总书记“四句话、十六字”总要求的重要抓手和根本途径。据此,作为行使行政执法和刑事司法双重职能的公安机关,必须主动适应全面依法治国的新形势,不断深化执法规范化建设,全面推进法治公安建设,以过硬的履职能力和执法公信力,发挥公安机关在全面推进依法治国中的生力军作用。

2. 深化执法规范化建设是策应公安改革的应有之义。2015年2月,中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》,对探索实行受案立案分离和立案归口管理制度、健全行政裁量基准制度、深化执法公开、围绕推进以审判为中心的诉讼制度改革、规范涉案财物管理等工作进行了全面部署,提出了明确要求,而上述内容亦是《深化意见》的重要内容。据此,深化执法规范化建设是落实公安改革的重要举措,公安改革有力推进了执法规范化建设进程,二者相辅相成,相得益彰。

(二)深化执法规范化建设是公安工作科学发展的内在需要

1. 从既有的经验来看,推进公安工作科学发展,必须坚定不移地走执法规范化建设之路。近年来,我区公安机关以确保民族地区长治久安、打造西部最平安省份为目标,努力打造“一体化建设、规范化运行、全过程留痕、常态化公开”的法治公安“宁夏模式”,有力地保障了我区公安工作的健康发展。在2014-2016年委托第三方进行的公众满意度测评中,社会公众对公安机关总体工作满意度实现了“连续三年稳步提高”,全区公安机关执法公信力获得明显提升,这些成绩的取得,离不开扎实推进执法规范化建设的引领和保障。实践证明,要想实现公安工作的科学发展,就必须坚持不懈地走执法规范化建设深化提升之路。

2. 从当前工作面临的执法新问题来讲,必须不断深化执法规范化建设。伴随着我国市场经济和改革的不断深入,宁夏与全国其他地区一样,正处在经济转轨、社会转型关键时期。随着改革力度的加大,社会利益格局正在深刻调整,我们面临的执法环境已发生了深刻变化,各种敏感复杂社会矛盾交织给执法活动带来的新考验不断涌现,执法面临的新问题层出不穷。非法集资、电信网络诈骗、利用网络进行贩毒、贩枪、传授制爆技术、销售违禁物品等新型违法犯罪不断增多,因征地拆迁、环境保护、劳资纠纷引发的群体性事件等,在案件定性、管辖、采取强制措施、调查取证等方面,均向公安机关提出了新问题、新挑战,如何在依法依规的框架下,妥善处置上述案件,亟待公安机关从规范执法入手,寻求破解之路、策应之道。

3. 公安工作自身存在的问题短板亟待深化执法规范化建设加以解决。当前,我区公安机关的个别民警在执法办案中尚存在执法理念不端正、执法行为标准化、精细化程度不高、执法办案诉讼意识不强等问题。解决这些问题,必须坚持问题导向,对症下药、全面推进全区公安机关执法规范化建设“提档升级”。

(三)深化执法规范化建设是回应人民群众新期待的必然举措

随着全面依法治国的不断深入,广大人民群众法治意识、维权意识不断增强,对公平正义的期待更加强烈,对公安执法工作的评判更加严格,衡量执法工作的好坏的标准也更加理性,不仅要看案子破了没有、嫌疑人抓到没有,还要看合法权益是否得到有效维护;不仅要看执法结果是否公平公正,还要看执法过程是否公开透明,知情权、监督权、参与权和表达权是否得到有效保障。这些新期待都对公安执法工作提出了更高的标准、更严的要求。同时,对公安执法工作的监督也越来越严。特别是互联网、新媒体等信息技术飞速发展,打破了人们传统的时空和地域概念,媒体格局、舆论环境、传播方式都在发生深刻变化,社会公众开始广泛借助媒体途径和互联网、微博、微信等载体,反映表达个人诉求及主张。如果公安机关存在执法不公、执法不严、执法不规范等问题,很容易引起群众投诉和舆论关注,并产生一系列的负面效应。

(四)公安机关深化执法规范化建设的基本概念、内容及目标

1. 深化执法规范化建设的基本概念。《深化意见》将公安执法规范化建设摆到了前所未有的战略高度,并将关键点聚焦在“深化”上,这就意味着我们必须按照中央的部署要求,坚持与时俱进、改革创新,在前期工作的基础上进一步延伸、拓展、深化、提高。笔者认为,“深化”的基本思路应当是打造执法规范化建设的“升级版”,即重点围绕公安执法工作的关键环节,就规范执法依据、执法程序、执法行为、执法决策机制和执法监督机制等,进一步深化相应措施,实现公安执法全方位、全过程、全要素的整体提升,努力从源头上、根本上、制度上保障执法质量和执法公信力的不断提高,以完成执法规范化建设的“提档升级”。

2. 深化执法规范化建设的基本内容及目标。作为一项综合全面、内涵丰富的系统工程,深化执法规范化建设主要包括构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系五个方面的基本内容。其中,执法制度体系是分清权力划定责任的依据,执法办案体系是协调执法办案关系的基础,执法管理体系是执法遵循规律符合科学的保证,执法培训体系是提升法治素养和法治能力的关键,而如果缺乏有力的执法保障,执法办案就会受到严重影响和制约,以上五个体系环环相扣、相辅相成,缺一不可。

《深化意见》还明确指出,深化执法规范化建设的总目标就是要努力实现“四化”,即执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化。这其中,队伍标准化是执法规范化建设的保障和核心要素,行为标准化是对执法行为的客观要求,执法管理系统化是对执法行为进行协调督促和测度反馈的必要条件,流程信息化是实现执法信息真实有效和及时反馈目的的必然要求,四者构成公安执法规范化的基本要素,缺一不可。《宁夏意见》也指出,我区深化执法规范化建设的总体目标就是要紧紧围绕中央对深化公安执法规范化建设的决策部署,以严格规范公正文明为总要求,以全面深化改革为推动力,以解决执法突出问题为导向,通过3至5年的努力,构建上述五大体系,努力实现“四化”,进一步提高执法质量和执法公信力,全面建设法治公安,努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。

二、我区公安机关执法规范化建设存在问题解析

调研分析发现,当前我区公安机关执法尚存在以下六方面的问题。

问题一:执法理念不端正

一是个别案件的受立案环节仍然存在着对群众的报案不接受、不登记,对明显应当受案、立案的不受案、不立案;受利益驱使或指标导向,不应当受案立案而受案立案,违法插手经济纠纷;越权管辖,违法受案立案等现象。个别单位为了完成考核指标,在禁毒执法、办理侵财类案件过程中,违规跨区域管辖、拆并案件,甚至导致相关行政复议、诉讼案件呈上升趋势。二是据全区公安机关2017年上半年信访工作报表统计,投诉公安机关和民警办案作风问题的仍占信访总量的17.5%,主要反映部分办案单位和民警在办理案件过程中推诿扯皮、受而不立、立而不侦、违法违规办案、解答群众疑问时态度倨傲、冷硬横、出言不逊等问题。三是违法违规办理案件情况仍然在一定范围存在。据驻公安厅纪检组统计,2017年上半年,反映民警违反警务纪律问题,执法渎职不作为、滥用职权和违反财经纪律、廉洁自律行为等问题的, 分别占举报件总数的47%、44%和9%;主要反映个别民警在接受群众报案、咨询和求助过程中态度冷漠、敷衍推诿;一些公安机关及民警在执法办案中不作为或消极作为,办案不及时,对一些治安案件久拖不办等;个别民警调查取证及对案件的处理偏袒一方;有的民警与案件当事人、犯罪嫌疑人交往密切,甚至收受好处,徇私枉法;个别领导干部、民警利用职权为亲友经营活动谋取利益,造成较为恶劣的社会影响,严重损害我区公安机关的执法形象和公信力。四是从2014-2016年的人民群众满意度调查③结果来看,人民群众反映的意见和建议主要集中于以下七个方面:希望出警速度能够更快,效率更高;提高办案、工作效率,办事不拖拉、办案不推诿;深入推进执法公开公平公正,秉公执法,增加执法透明度;提高服务质量,转变服务态度,杜绝态度生冷硬;加强巡逻和社会治安防控,特别是在夜间加强居民小区的巡逻;加强队伍管理,避免推诿、刁难、不作为现象;加强道路交通管理和群众法律知识宣传。其中,反映民警执法作风问题的就占到了4条。以上问题,从不同侧面表明民警执法作风尚存在诸多不足,进而成为广大人民群众高度关注的焦点和建议的重点。

问题二:执法办案不规范

1. 办案不规范占常见执法问题的比重较大。《2016年宁夏公安机关执法状况白皮书》中《2016年度全区公安机关执法考评常见执法问题情况统计表》的统计显示,在公安厅、市、县三级各类考评过程中,共发现执法问题253476个,常见执法问题132640个。其中,接报警记录不完整、不规范、不准确、丢项、漏项的执法问题出现20335次,居于常见执法问题的首位,占所有常见执法问题的15%。案件基本信息中涉案人员、涉案单位、涉案物品等应当录入的项目不录入的出现了16369次。已录入的其它项目页面显示内容不完整、不规范、不正确的,法律文书项目填写不全、不正确或不规范,应当录入的法律文书未录入,询问笔录制作不规范等问题出现44206次,上述典型问题占所有常见执法问题的61%。同时,在案件办理过程中,还存在个别案件该鉴定的不鉴定,鉴定结论不告知当事人等问题。而在行政审批过程中,还存在个别公安机关把关不严,损害当事人合法权益的情况。

2. 证据意识不强、取证能力不足现象也较为突出。《2016年度全区公安机关执法考评常见执法问题情况统计表》显示,证据未及时上传,应当上传的证据、法律文书未上传的,上传的证据、法律文书出现倒传、斜传、上传不完整、页码混乱等现象的,证据方面的执法常见问题,占所有常见执法问题的26%。主要表现为:不按要求制作询问(讯问)笔录,询问(讯问)随意性大。没有在第一时间调查取证,事后补查错失时机(突出表现在伤害类案件办理过程)。只注重言词证据,不注意搜集其它证据。执法执勤活动不进行同步录音录像。只注重收集犯罪嫌疑人有罪的证据,未收集可能存在的从轻、减轻、免除处罚等证据等。同时,从人民法院诉讼工作视角来看,2015-2016年全区公安机关因执法行为引发的行政诉讼中,取证不扎实,导致证据不足亦是公安机关败诉的主要原因。究其根本,就是因为办案人员虽然进行了调查,做了大量取证工作,但没有形成书面材料予以及时记录、固定,导致应诉时无法出具有力证据证明④,从而导致败诉,并产生了不良影响。

问题三:执法质量不过硬

就执法质量考评来看,2016年,全区公安机关组织各层次案件考评197次,考评案件17064起,共发现执法问题253476个,即平均每案发现执法问题6.7个。而自治区人民检察院提供的数据也显示,2014年全区公安机关共提请检察机关批准逮捕××××案××××人,检察机关决定不予批准逮捕×××案××××人,不批捕率为21.5%,不起诉率6.19%;2015年提请批准逮捕× ×××件××××人,检察机关决定不予批准逮捕×××件××××人,不批捕率为24.4%,不起诉率6.27%。退侦率:全区公安机关移送起诉刑事案件2016年共退侦××××件××××人,退侦率31.46%(件),不起诉率6.45%。公安机关内部考评相关问题的反复出现和不批捕率的连续三年上升从不同角度反映,我区各级公安机关的执法办案质量还不甚过硬,存在较大的提升空间。

问题四:制度落实不到位

调查发现,我区《关于贯彻落实〈关于深化公安执法规范化建设的意见〉的实施方案》及系列执法规范化建设的文件下发后,相关工作在部分基层单位并未得到全面、有效的落实,严重影响和制约着深化执法规范化建设的发展,主要表现在以下六个方面:一是执法管理委员会机制运行不平衡,个别单位的执法管理委员会形同虚设,未能有效发挥作用。二是公职律师、法律顾问制度未能获得有效落实,个别单位仅聘请了律师顾问,却不注重律师作用的发挥,“法律专家智库”通过参与决策、案件研究讨论助推执法规范化的作用不明显。三是涉案财物管理的相关制度未能落实到位。违反法律规定处理涉案财物,该保全的不保全,不该采取强制措施的或和案件无关的财物随意采取强制措施,涉案财物入库时间与案件办理进展情况不一致,分类管理的规定落实不到位,交通涉案车辆保管做法不一等问题仍是涉案财物管理规范化的“老问题”。四是取保候审适用不规范:如适用取保候审措施范围过宽;不及时退还或不退还保证金;期限届满后不及时解除取保候审强制措施;执行监管不到位,监管措施流于形式等。五是办案区管理制度未能真正落实。尽管办案区管理机制已经较为全面,但仍存在办案区外讯问、人身安全检查、无关人员随意出入办案区、办案区看守人员责任、违法犯罪嫌疑人信息采集工作不落实等问题,并导致系列安全事故的发生。

问题五:管理机制不合理

主要表现在以下两方面:一是考核考试尚待进一步合理化。地区经济发展不同,必然会导致执法规范化建设的进程和水平不同。我区与其他省份一样,存在着城市、农村、山区执法环境地区差异较大的客观情况。如何合理设置考核指标,实现全区执法规范化建设水平的相对平衡,一直是执法考核的难题。目前,全区执法考核体系对此作出的制度安排,尚存在不合理的地方,如执法音视频记录工作在城市、中心城区推进较快、质量较高,在农村和山区的推进情况则不甚乐观。整体来看,全区呈现北高南低的基本发展态势,执法规范化建设发展不平衡现象仍然较为突出。同时,在禁毒等个别警种执法过程中,一些地方为完成执法指标,违反管辖案件管辖规定,跨区域、跨省管辖,一些案件还引发了当事人的复议及投诉,严重背离了执法规范化建设本身的目标和要求。就执法质量考核来讲,重程序轻实体现象较为突出,考评结果不能全面准确地反映案件存在的问题。二是管理机制尚待进一步合理化。2014年以来,我区针对绩效考核机制存在的问题,研究出台了绩效考核和执法质量“一网考核”的机制,有效激发了管理机制的内在活力,但伴随着执法新情况、新问题的出现,新机制的运行,“一网考核”体系还需要结合新的工作要求及时作出调整,以适应不断变化的执法实践。同时,部分新出台的管理机制对民警要求较高,但相应保障机制却未能落实,造成民警执法办案积极性不高。多办案错误多,追责多;少办案不办案错误少,零投诉、追责少的心态影响了部分一线办案民警的积极性。

问题六:保障力量不充分

主要体现为三个方面:1. 科技支撑作用不充分。一是硬件较为落后,系统不稳定现象突出,影响了执法办案质效。虽然目前执法办案系统服务器已经迁入了宁夏公安厅云平台,但部分地区派出所实际使用网络速度仍然较慢,部分地市后台存储不够,无法处理电子证据等大文件,造成部分地市系统在高峰期运行缓慢,整体不稳定,“正在办案过程中网络中断,视频无法上传、信息无法录入”等现象经常发生,严重影响办案质量效率。二是未能实现全程网上办案。交警部门的“六合一”平台办理案件,需要与执法办案系统进行导入,真正实现全程网上执法办案。政法网暂未对接完善,无法实现信息网上流转和业务网上协同。三是系统建设缺乏有效的顶层设计和组织保障,一直以项目驱动,满足局部应用开展信息化建设,导致部分项目建成后不好用、不实用、生命周期短,甚至少数信息化系统成为基层民警的额外负担。四是信息系统防范风险能力弱。作为信息化基础的机房、运维监控、系统备份、系统应急、日常运行维护等保障能力薄弱,缺乏必要的人力、物力和财力保障,导致支持信息化建设运维保障能力不足。2017年6月,“勒索”病毒爆发后,公安厅部分系统也受到了影响,给执法办案也造成了一定损失。2. 资金保障不到位。资金保障力度不够,成为影响执法规范化建设的重要因素。目前,因全区大部分县区自筹资金无法保障,办案区智能化改造工作滞后,给执法规范化建设的造成了不利影响。科技保障方面,公安厅信息化建设经费严重不足,也制约着信息化项目建设及进展。3. 人才建设跟不上。法制部门在执法规范化建设中行发挥着组织规划、协调推动、监督管理、服务保障等职能作用,但目前这支队伍任务繁重、人少事多现象尤为突出,严重影响规范化建设各项工作举措的落实和推进。特别是推行受立案改革和刑事案件“两统一”工作机制后,法制工作量大幅增加,工作标准和要求不断提高,但人员配备、队伍素质还无法配套。据统计,全区法制队伍共有民警(公安厅法制总队民警除外)203人,却承担着全区公安机关各类案件的审核(以2016年受理行政、刑事案件99093起为基数)工作,任务繁重程度毋庸讳言。同时,随着法制职能的不断拓展延伸,法制员队伍不稳定现象更加突出,甚至出现了法制员流失、其他部门人才不愿来的情况。另外,公安厅还未成立专门的案管机构,无法对全区办案区管理制度落实、升级改造等工作进行系统、深入的管理和指导,也对办案区的规范化管理造成了不利影响。以上警力紧张、任务繁重现象在各警种均不同程度地存在,影响和制约着执法规范化建设工作的深入开展。

四、我区公安机关执法规范化建设主要问题的原因分析

(一)执法主体能力不足是制约执法规范化建设深化的首要因素

1. 法治理念尚未牢固树立。思想是行动的先导。之所以出现上述执法行为不规范、管理机制不落实等问题,归根结底,在于个别地方公安机关的领导和民警法治思维和为民执法的宗旨意识尚未牢固树立,缺少对法治的基本尊重、信仰和敬畏,对严格依法办案、规范执法的基本理念不认同、不接受、不落实,更未能将依法办案、规范执法内化于心,外化于行。有的甚至把手中的执法权力当作谋取私利的工具,为“名”、为“利”为“钱”执法,就是不为民执法,严重背离执法为民宗旨。

2. 警力严重不足制约制度落实。当前,我区公安机关的民警工作强度大、任务繁重现象非常突出。全区共有民警7944人,2015年全区办理刑事、行政案件94446起,2016年全区受理刑事、行政案件99093件,同比上升4.7%,办案压力上升幅度较大。除办案任务本身较重外,大量安保、行政工作更使得警力捉襟见肘,甚至导致两人办案等最基本的执法要求都无法落实。如按照《刑事诉讼法》规定,讯问犯罪嫌疑人时民警不得少于两人,但目前基层公安机关限于警力不足很难严格执行。同时,作为重要的执法辅助力量,辅警队伍限于职责权限不明晰、管理机制缺位、待遇较低等因素,未能充分发挥辅助作用,甚至成为执法不规范、违法违规办案的主体,上述执法力量存在的问题客观上导致执法要求难落实、不落实。

3. 民警履职能力有待提升。笔者认为,从调查了解的现状来看,以下三方面的因素制约了民警履职能力的提升:一是法律法规学习掌握不够。客观上,伴随着公安改革的不断深入,指导公安工作的相关法规调整频次增多,新出台的法规层出不穷。公安厅也结合工作实际出台了系列规范性文件,但相关培训工作整体滞后,民警也限于工作繁忙等原因,未能系统全面地进行深入学习和掌握。对规范执法的各项要求不知道、不掌握,也就谈不上准确应用、正确适用,成为部分执法办案质量不高的重要原因。二是尽管全区公安机关在提升民警执法素养和实战能力上做了大量工作,但针对性不足、实战指导性较弱始终是培训工作始终绕不过去的“瓶颈”。各级机关组织的培训与一线民警急需的指导和专业知识仍有偏差,往往培训内容较为宏观,偏于理论指导,而基层民警不仅需要基础理论更需要实战具体应用的指导。供需双方难达一致,致使培训效果欠佳,不仅不能实现学习培训助能力增长的目标,甚至沦为民警“休假放松”的形式。三是公安机关执法资格等级考试以考促能力提升的作用尚未真正发挥。公安部关于考试结果与任职条件挂钩的结果运用有明确规定,我区也出台了相关的奖励措施和机制,旨在以考促学。但考试本身与执法实战能力需要的契合度不高,仅限于相关法律法规基础知识点的掌握,应用操作性考核不足,与纷繁复杂的执法实践需要还存在一定差距。

(二)执法运行机制不完善是制约执法规范化建设深化的关键环节

1. 制度体系尚待进一步完善。如前所述,近年来,公安部针对执法规范化建设的落实,相继出台了系列法规及规范性指导文件。公安厅也结合自身实际出台了指导性文件,但部分关键环节尚缺少操作性、实战性较强的制度规范和执法标准,个别规范性文件存在不合理、针对性不强的问题,亟待补充、修改和完善。同时,以审判为中心的刑事诉讼制度改革将会给公安机关刑事案件办理带来诸多深刻影响,我区《推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革工作实施方案》5刚刚印发,相关配套机制有待研究和出台。据此,即作为执法规范化建设的基础性工作——运行机制尚待健全完善。

2. 机制运行发展过程必然经历的“阵痛及调适”。客观上,公安改革确定的执法运行机制各项任务尚处于“进行时”,相关制度的落实还在推进过程中,功能的发挥有待时日。如规范受案立案工作以后,全区公安机关的刑事、行政案件明显增加,出现了大量案件处于初查状态,挂案现象较为突出。虽然除区厅、五市公安局外,全区基层公安机关均建立了案管中心,但目前整体效果并不明显,或者说,还未能显现案管中心机制的成效。同时,“两统一”机制虽然已经基本建立,但在与检察院的对口衔接尚还存在权责划分不清等问题,有待进一步完善机制,以实现真正的“无缝对接”。执法全过程记录是加强公安机关执法过程监督、保障当事人合法权益的重要举措,但“执法全过程记录”系统建设刚刚投入建设,全要素、全流程的监督机制作用还需要在运行中与执法实践不断磨合、调整,并不断完善。这些都是任何一项工作发展过程中所必须经历的运行成本。另外,一些制度在推行一段时间后,相关责任追究及保障机制不到位,出现边际效用递减⑥现象。

(三)信息化建设层次不高是制约执法规范化建设深化的重要原因

当前,我区公安机关信息化建设也本身尚处于发展完善的过程,并存在以下两方面的不足:一是信息化建设层次不高。客观上来讲,全区公安机关信息化建设目前仍处在较为基础的层次,还有待进一步拓展延伸。在信息化推进规范化建设的融合问题上,尚未形成系统化、前瞻性较强的推进思路。建设方案不断修改完善,系统稳定性不足,给民警执法办案和执法规范化建设带来了诸多困扰。二是信息化建设力量不足。作为规范化建设的科技保障力量——全区公安机关科信部门仅有专兼职科信民警127名,远低于全国平均水平。县级公安机关没有独立的科信部门,县级公安没有独立的科信部门,高精尖技术人才严重匮乏,导致部分工作无法落实。

(四) 相关保障措施不到位是制约执法规范化建设深化的客观要素

制度决策落实与否,离不开科学合理的保障机制。笔者认为,我区执法规范化建设制度机制落实不到位,主要有两个方面原因:一是个别地方公安机关领导重视程度不够。 未能准确把握执法规范化建设对于公安工作发展的重要意义,未能将规范化建设纳入推进依法治国的重大战略部署予以定位,对机制改革重视不够,不认真研究落实措施,存在等待观望、敷衍应付的心态。智能化办案区推进工作中,县区自筹资金不到位问题之所以产生,与个别领导不主动作为、站位不高、定位不准息息相关。二是责任追究不到位。去年年底,中央就下发了《党政主要领导人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,明确党政机关、政府工作部门的主要负责人为推进法治建设第一责任人。就我区的实际来看,尽管规范化建设的各项任务已经下发,对相关责任及考核方式也进行了明确。但目前对于推进较慢、质量不高的地区,却仅限于通报,并未追究相关责任,致使个别地区满足于较低层次的发展水平。部分单位负责人没能真正担负起推进法治建设第一责任人的责任,对法制部门工作职能不断拓展的趋势不重视,只加任务不加人,法制部门力量配备与承担的任务严重不匹配,使得改革措施流于形式,浮在表面,也在一定程度上影响了执法规范化建设任务的落实。

五、我区公安机关深化执法规范化建设的路径选择

针对以上问题,认真分析其产生的原因,笔者认为,要想实现宁夏公安机关执法规范化建设的“全面深化”和“不断升级”,就必须始终坚持问题导向,紧紧围绕中办、国办《深化意见》和自治区党办、政办印发的《关于深化执法规范化建设的实施意见》⑦,从以下七方面入手,有针对性地采取措施,以“七个进一步”,实现“七个新提升”,努力推动执法规范化建设不断“提档升级”:

对策一:进一步准确把握深化执法规范化建设的定位及发展思路,实现执法理念的新提升

广大公安民警是执法活动的主体,其法治素养决定着执法水平的高低。深化执法规范化建设,必须始终把崇尚法治、提高全警法治观念、法治信仰放在突出位置,牢固树立“两大理念”:

1. 牢固树立“以人民为中心”的理念。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出了一系列治国理政的新理念、新思想、新战略。特别是提出了以人民为中心的发展思想,更加强调要坚持人民主体地位,坚持人民至上,坚持发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享。落实到公安机关,就是《深化意见》提出的坚持执法为民,遵循以人民为中心的执法理念,积极回应人民群众的期待,自觉接受人民群众监督,着力解决群众反映强烈的突出问题。据此,全区各级公安机关都要牢固树立“以人民为中心”的执法理念,始终把党和人民利益放在心中最高位置,时刻牢记、主动践行执法为民要求,切实把人民群众的评价作为衡量深化执法规范化建设成效的重要标准,不断改进和加强公安执法工作。要积极通过推进阳光警务、“互联网+公安”政务服务平台建设,运用大数据等助推执法规范化建设,将警务技术运用严格限制在人权保障和法治框架之内,让数据多跑腿、群众少跑腿,真正使深化执法规范化建设的成果惠及人民,让广大人民群众有更多实实在在的获得感,

2. 牢固树立“以法治为导向”的理念。一是强化各级领导干部“以法治为导向”的执法理念,以学习教育、责任追究等方式,切实增强全区公安机关各级领导干部的法治意识、坚定法治信仰,带头尊崇法治、敬畏法律,带头学习法律、掌握法律,带头厉行法治、依法办事,始终做到在法治之下想问题、作决策、办事情,以榜样的力量影响和带动全警,真正把尊法守法、依法办事的意识内植于心、外践于行。二是强化全体民警的法治理念。组织开展法治理念专项教育活动,不断强化“法定职责必须为、法无授权不可为”“法律红线不可逾越、法律底线不可触碰”等基本法治思维,多措并举引导民警树立法治思维,严格、规范、公正、文明执法,依法依规用权,促使全区公安机关进一步转变执法理念、改进执法方式,切实增强执法素质、提高执法水平。

3. 在推进重点上,要积极策应“两个改革”。一是积极策应公安改革。执法规范化是全面深化公安改革的有机组成部分,必须反映司法体制改革、社会体制改革和“放管服”改革的基本要求。全区公安机关要将执法规范化建设融入公安改革的总框架和总目标,努力在前期公安改革的基础上,充分吸收全面深化改革的成功经验,将执法规范化建设贯穿全面深化公安改革的全过程,落实到办案执法的全环节,把执法规范化要求具体分解到案件办理环节和执法活动过程,落小落细落实到服务群众和窗口接待的工作流程,让办案执法过程成为一个破除难题、化解矛盾、增进信任、树立权威的过程。要同当前全区公安改革重大改革措施协同推进、共同发力,努力实现执法规范化建设和以审判为中心的诉讼制度改革、警务运行机制改革、公安行政管理改革的协调发展。二是积极策应以审判为中心的刑事诉讼制度改革。落实到当前的工作中,就是要全面落实全国司法体制改革推进会精神以及两院三部《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》和《全区公安机关推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革工作实施方案》的各项任务,努力实现改革促发展、规范促提升的良性互动。进一步树立“以证据为中心”的刑事侦查思维和“以审判为中心”的刑事诉讼思维,将提高依法收集固定、审查判断证据的能力作为深化执法规范化建设的要点,不断强化规则意识、证据意识,强化法治思维、法治方式,强化法治素养、法治能力,从更高层次进一步强化规范意识、程序意识和证据能力培养,真正把程序合法、证据定案、诉权保障等规定变为民警执法办案的硬要求,落到实处。

对策二:进一步强化队伍管理,实现执法主体能力的新提升

徒法不足以自行。深化公安机关执法规范化建设的深度、广度和成效取决于广大民警的执法能力和素养。因此,必须直面警力不足、能力素养不够的队伍“顽疾”,从以下两方面入手,为深化执法规范化建设提供坚强的智力支持。

1. 强化学习,提升执法主体的法律素养

一是着眼专业,强化基础法律法规的学习掌握。全面梳理汇总涉及执法规范性建设的法律、法规及规范性文件、政策规定,形成简洁明了、全面系统的《宁夏公安机关深化执法规范化建设制度汇编》,并组织全体民警进行专题学习。对于公安部修订的《执法工作细则》等重点法规及规范性文件,精心策划、组织考核考试,促使每一位民警都能熟练掌握规范化建设的相关制度规范要求,从认识上夯实执法规范化建设的基础。在学习方式上,笔者认为,还可以进一步拓宽思路,借鉴浙江省公安厅做法,开发“宁夏公安法制”微信公众号,汇集法律依据、追诉标准、裁量基准、调查取证、警情处置、疑难解答,为基层民警提供在线、实时的掌上学习服务,促使法律专业知识学习更加灵活便捷。针对当前执法资格等级考试存在的问题,在执法资格等级考试的结果应用上再出新举措,如加大奖励记录,与绩效考核挂钩等,激发民警学习参考的积极性,促使执法资格等级考试真正成为提升民警专业素养的有效载体。二是着眼实战,强化执法标准规范要求的学习掌握。将深化执法规范化作为教育培训的重点,从薄弱环节、问题短板入手,努力在针对性、实效性上实现新发展。2016年,公安部组织了两期执法规范化建设培训专题片,针对民警基本执法内容整理出了较为规范的操作规程,培训效果较好。今年以来,我区执法规范化建设领导小组办公室在深入调研摸底的基础上,对常见执法规范化建设的突出问题进行梳理,分类撰写规范操作规程,并拍摄专题教育片,下发全体民警学习使用。笔者认为,这种探索极为有意义,可以在这种直面问题短板、针对性学习提高的方法基础上,形成《公安民警执法突出问题系列教育专题片》,将常见执法问题的多发点、薄弱点作为教育引导的重点,以专题片、微课程等灵活多样的载体形式,逐步拓宽学习平台,教育引导民警规范执法。同时,积极按照“实战、实用、实效”的原则,努力构建新型民警实战化职业训练体系,围绕处置各类警情、盘查缉捕、办理各类案件的审查讯问、笔录制作、证据规格以及执法安全等一线执法办案最常用、最需要、最容易出问题的执法事项和环节,组织全区公安机关制定统一的培训内容、培训教材、培训载体和培训师资,着力提升一线执法办案民警执法实战水平。

2. 科学管理,提升执法主体履职能力

一是积极推行执法办案积分制。针对民警执法办案积极性不高的现状,严格落实公安厅下发的《宁夏回族自治区公安机关执法办案积分制(试行)》,立足于“又好又多又快”导向,形成以执法办案积分制为核心的执法办案机制。对执法民警进行记分,定期综合评估,衡量执法质效,落实奖惩措施的制度。该制度旨在实现执法数量与执法质量、执法办案与执法管理、执法能力与执法效果相结合,评定结果与表彰奖励、职级晋升、干部任用相挂钩,激励广大民警想办案、能办案、多办案、办好案。二是坚持规范管理与从优待警相结合。根据案件量合理分配警力。完善我区警力资源动态管理分析平台,准确提取我区警力资源与管辖人口、刑事(治安)案件发案量等要素的综合性动态分析情况,探索建立我区警力随着警情走的警力动态调整机制,科学调控警力配置向案件多、任务重的地区、部门和基层一线倾斜,着力缓解基层一线警力不足等结构性矛盾。针对全区公安法制队伍较为薄弱、信息技术力量不足等实际情况,借力队伍正规化建设,积极通过遴选、特殊招录、选调挂职等方式,充实执法办案力量和专业技术队伍,努力将警力普遍紧张造成的不良影响降到最低。就法制工作职能而言,要严格落实2017年5月出台的《《宁夏回族自治区公安机关法制员管理制度》要求,将法制民警作为公安执法活动的监督者、管理者、实践者予以定位。明确法制民警必须苦练基本功,特别是要加强对国家重要政策、新法新规、执法办案相关知识和改革措施的学习,不仅要懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识,更要懂改革要求;不仅要熟知条文规定,科学灵活运用,有效解决问题,还能指导全警共同提高。结合辅警管理存在的问题,落实新出台的《关于规范全区公安机关警务辅助人员管理使用工作实施意见》,全面规范辅警管理,促使民警执法辅助力量效能最大化。认真执行《宁夏公安机关关爱民警二十条措施》《关于进一步减轻全区基层公安机关工作负担的实施意见》,着力从政治上培养民警、工作上帮助民警、权益上保障民警、待遇上优厚民警、生活上关心民警,进一步增强队伍的向心力和凝聚力,努力营造“快乐工作、幸福生活”的良好氛围。三是有效发挥考核问责的约束作用。进一步明晰执法责任,完善执法质量考评制度,严格落实执法过错责任追究制度,通过落实执法责任倒逼民警规范执法。认真执行《公安机关内部干预、插手案件办理的记录通报和责任追究制度》和《公安机关人民警察执法办案终身责任和跟踪追究过错办法》。强化过错责任追究和问题案件倒查,对有故意或重大过失的执法办案人员或者审核人、审批人,实行责任倒查,对负有责任的领导人员和直接责任人员坚决追究责任,不受办案人、审核人、审批人职务或岗位变动的影响。

对策三:进一步明晰执法标准体系,实现执法制度建设的新提升

规范化执法制度体系的科学构建是深化执法规范化建设的基础。笔者认为,破解执法规范化建设的“深化”课题,必须高度重视执法标准和规则体系的健全完善,即切实做好执法规范的“立”、“改”、“废”,构建全面、明晰、科学的执法规范化建设制度体系:

1. “立”——规范性文件制定方面,一是认真贯彻执行中央深改组第三十四次会议审议通过的《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》,全面推行讯问犯罪嫌疑人、询问违法行为人全程录音录像制度,通过硬件机制约束来有效解决刑讯逼供、非法取证等问题,有效防止冤假错案和执法安全事故发生。针对故意杀人、放火、爆炸等严重刑事案件和盗抢骗、故意伤害、吸食毒品、醉酒驾驶机动车等35类常见多发案件,尽快研究制定严密、详尽、操作性强的取证操作指引,规范引导办案民警依法、全面、及时收集证据,为法制民警审核案件证据提供基本遵循。二是针对食品药品安全、环境污染、拒不支付劳动报酬等犯罪和类型性、系列性、跨区域案件特别是零口供案件办理规范为出发点,紧紧围绕立案追诉标准、证据证明标准,社会危害性认定,加强与检法机关沟通会商,以联合发文或者会议纪要等方式,将有关证据证明标准固定下来,作为民警执法办案的操作指引,规范执法体系。三是制定出台处警、盘查等8大类现场执法标准、操作规程,配套制作视频教学片及指导案例;细化完善常见案件取证规范和说理执法指引,分类制定涉稳、涉网、涉众等疑难、新型案件执法指导意见。四是积极探索建立简化行政案件办理程序,推行行政案件快速办结机制,努力提高办理行政案件的质量和效率。五是按照职权法定、权责一致的原则,健全完善各级公安机关行政执法权力和责任清单,进一步明晰执法权责。

2. “改”——规范性文件修改方面,认真贯彻落实《公安部关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见》,结合我区实际,尽快启动行政处罚裁量基准的进一步细化完善工作,既要保障行政处罚裁量基准的合法性,也要充分考虑合理性,并积极通过案例指导等方式确保行政处罚裁量权的正确行使。

3. “废”——规范性文件清理方面,在全区公安机关组织开展规范性文件的清理工作,对已经明确废除的规范性文件进行全面清理,在此基础上,编制《宁夏公安机关执法规范性文件汇编》,切实解决规范性文件过多、内容混乱、相互冲突,一线执法民警不知道、不掌握、不会用的突出问题。同时,在此基础上,建立规范性文件清理常态机制,坚持边废除边清理,杜绝已废除规范性文件仍在执行现象。

对策四:进一步深化改革措施,实现运行机制效能的新提升

1. 构建以审判为中心的刑事案件规范化办理运行机制。围绕以审判为中心的刑事诉讼制度改革和《全区公安机关以审判为中心的刑事诉讼制度改革实施方案》要求,重点围绕证据收集、完善证据制度、健全权利保障机制、完善监督救济及责任追究机制等七个方面的重点任务,构建以审判为中心的刑事案件规范化办理运行机制。一是深化受案立案改革。严把案件的入口关,推动案管中心全面规范运行,从制度、机制上确保受案立案全程监督,重点杜绝违规立案、不如实受立案。二是严格落实办案区管理使用“四个一律”规定,推动执法办案场所升级改造,积极推进智能办案区建设。紧紧抓住“警、案、人、物、卷”等重点要素,从接处警、受立案等执法初始环节入手,严格落实所有非涉密案件一律登记录入平台、一律开具回执、一律网上运转、一律公开进展的刚性要求。探索将刑事案件证据指引嵌入刑事案件办理,根据全案办理证据扫描对比、智能预警提醒;对执法环节的音视频资料进行分类存储管理,促使民警办案更加规范化。三是严格落实《刑事案件统一审核工作规定(试行)》,全面推行刑事案件统一审核工作机制,把住案件事实关、证据关、程序关,严格强制措施适用的审核,确保案件质量经得起法律和庭审的检验。严格落实《公安机关办理刑事案件统一出口工作规定(试行)》,刑事案件全部由法制部门对接检察院、法院,凡是不合格、不达标的案件不得移送起诉。四是针对刑事案件衔接机制不完善的问题,在进一步落实刑事案件“两统一”改革的基础上,协调自治区人民检察院联合下发《关于加强诉侦衔接机制建设的指导意见》,进一步明确刑事案件对口衔接具体方式和职责,构建以审判为中心诉讼制度改革背景下的新型诉侦关系,确保刑事案件对口衔接机制的有效运转。五是推行轻微刑事案件快速办理机制。对于盗窃、伤害、毁财、寻衅滋事、交通肇事、危险驾驶等轻微刑事案件,缩短各办案环节时间期限、简化工作流程,有效地实现轻罪与重罪案件的快慢分道,使全区公安机关得以将有限的警力资源集中投入到疑难、复杂的案件上,投入到重大的安保任务上,更好地完成维护社会稳定的职责任务。

2. 构建案件质量“保障与监测”机制。一是积极发挥执法管理委员会作用。针对执法管理委员会作用发挥不足的现状,进一步完善执法管理委员会的运行机制,充分发挥执法管理委员会的统筹作用,整合不同警种部门执法资源,切实加强对全区执法状况的总体掌控、分析研判和问题督导。明确执法管理委员会定期召开工作会议,汇总执法问题及相关疑难案件,通过集体审核制度,研究解决办法,努力减少执法问题数量。2016年底,公安厅法制总队在充分调研的基础上,制作了《2016年全区公安机关执法状况白皮书》较好地发挥了服务领导决策和基层实战的作用。笔者认为,可以在总结执法状况白皮书的基础上,借鉴四川省公安厅编发的《全省公安机关2016年度执法质量监测报告》编写思路,在全区公安机关全面建立执法状况白皮书及执法质量检测报告制度。明确由执法管理委员会定期向本级公安机关党委和下级公安机关主要领导发布执法状况“体检报告”,就存在问题开出“诊断书”,指导各地、各警种部门改进执法工作、提高执法质量。二是落实法制全过程保障机制。推行法制部门与侦查办案部门的执法办案全过程配合机制,通过采取包片对口式服务、重点案件专人服务、敏感案件上门服务、疑难案件全程服务、专项行动全程参与跟踪服务等形式,共同研究疑难案件,解决执法问题,确保案件及时顺利办理。三是有效发挥法律顾问、公职律师的“智库”作用,对法律顾问、公职律师职责履行情况进行全面调研,针对法律顾问、公职律师制度实质化运作面临的困难和瓶颈,大胆创新,积极探索制度落地的保障机制,促使法律顾问、公职律师的“智库”作用真正得以兑现。四是深化满意度测评工作。立足民意引领、问题导向,继续在每年开展的公安工作人民群众满意度测评的深度、广度上寻求突破,将满意度测评作为了解群众评价、听取群众诉求、跟踪整改问题、推动工作提升的有效载体。充分汇聚整合民意数据,深度挖掘潜在价值,让“警务围绕民意转”真正成为全区公安机关及广大民警的自觉行动,充分发挥出民意数据在社会治理和队伍管理等方面的巨大潜力和作用。

对策五:进一步完善监督管理体系,实现案件质量的新提升

1. 坚持多考合一,优化“一网考”机制。重点围绕不合理不科学的的考核指标,进行修改完善或删减,促使一网考核机制更加符合基层工作实际。同时,在突出工作竞争性上实现新突破,发挥考核指标的“指挥”效应,鼓励民警争先创优,创造性地开展工作,从而进一步提升一网考核绩效考核机制的整体激励作用。

2. 不断完善执法监督管理机制。注意将执法质量与信访工作紧密结合起来。信访工作是发现执法问题的重要窗口。建议将信访问题作为评判执法规范化建设的重要标准,纳入执法质量考评指标体系。明确规定:凡是信访环节发现的执法问题,必须做到严查严纠;凡是因严重执法过错引发信访事项又不及时解决并造成恶劣影响的,可直接确定为执法质量不达标。

3. 构建执法突出问题专项治理常态化机制。针对前述执法办案系列问题较为集中、反复出现等现象,以问题为导向,探索建立执法突出问题专项治理常态化机制,每年根据执法白皮书或质量检测报告反映的执法问题,吸收信访工作报表、民意测评结果、检察院反馈案件问题等内容,分类制定执法问题专项治理方案。定期开展针对性的整治工作,并将整治情况及效果与绩效考核、执法质量的评价体系有机结合起来,以确保相关问题获得有效“根治”,不再复发。

4. 健全完善涉案财物管理机制。一是在公安机关内部,建立健全涉案财物集中管理信息平台,设区的市级和县级公安机关全面完成涉案财物集中保管场所建设、改造,对涉案财物实行集中保管。全面落实办案人员与保管人员相分离机制,指定专门机构或者人员统一管理涉案财物。二是在公安机关外部,针对当前涉案财物管理制度缺乏协调性、权责不明确、标准不统一,公检法涉案财物保管不当、移送不畅、权责不分、处置不力等难题,积极借鉴四川省公安厅涉案财物管理体制改革的思路,创新思维,建立政法部门责权清晰、标准统一的涉案财物管理制度体系,推动建立跨部门涉案财物集中管理场所和信息平台,严格执行刑事案件涉案物品随案移交制度,实现涉案财物全流程、实时管理。

5. 以“阳光警务”助推执法规范化建设“提档升级”。坚持将警务公开作为执法规范化建设的有力抓手,积极通过网上公安局、网上办事大厅、“平安宁夏”微博微信平台,建设警务公开查询评价系统及“民生警苑”手机APP系统推进执法公开。对各级公安机关设立的信访、户政、治安、出入境、消防、交管、行政审批接待窗口进行资源整合,通过“互联网+”实现场所集中、人员集中、业务集中,集案件信息及办理进度查询、行政许可预约受理办理、行政裁决文书公开、业务咨询及办事指南、评议和投诉等6大功能于一体,为当事人提供“一站式”警务综合服务,坚持让公正置于阳光之下,以阳光促规范执法。

对策六:进一步着眼深度融合,实现科技支撑作用的新提升

实践证明,信息化技术是深化执法规范化建设不可或缺的重要手段,没有信息化技术手段的支撑,执法管理的许多重要措施以及管理的系统化要求就无法实现。据此,新形势下,我区深化执法规范化建设,必须走科技创新与执法规范化建设深度融合道路,积极通过信息化实现对执法活动的即时性、过程性、系统性管理,助推执法规范化,提升执法规范化、倒逼规范化。

1. 继续在智能化上求拓展。一是依托警务信息综合应用平台,继续完善执法办案区视频监控、执法记录仪视音频管理系统,将现场执法活动、询问讯问、提讯押解等视音频资料关联到执法办案信息系统,全面加强对执法全流程的可视化、回溯式监督管理,努力把先进的执法理念和行之有效的制度规范转化为流程上的硬约束。二是从办案流程上,全面推行执法办案智能化管理。通过在执法办案信息系统中增设程序阻断功能,一旦出现违规操作或者案件不能形成完整证据链条的情形,系统将会自动预警并自行终止流转进程,有效提升执法办案智能化管理水平。

2. 继续在精细化上求拓展。积极借鉴山东省公安厅的执法办案闭环管理系统建设思路,将执法标准、流程、要素和精细操作嵌入到系统中,进一步规范我区的执法办案:一是分类提供标准化卷宗及流程图式办案引导,按图索骥指导办案。案件从警情处置开始就显示当前以及下一步应该操作的步骤,民警按照流程图中的提示信息和文书导航,以及内置的不同案由示范卷宗,即可准确、规范的办理案件,从根本上避免程序违规问题的发生。二是完善法律法规自动引用,方便民警在办案中学习。将各类案件对应的法律法规和程序规定进行拆分、匹配,置于信息采集或文书制作的前端,在相关业务办理操作界面,提示民警应该适用的法律规定以及需要注意的问题,避免在办案程序、实体处理上发生不规范问题。三是超过处罚基准自动报警,引导民警准确执法裁量。将277种行政处罚基准导入系统,民警在研究处罚意见时,系统自动与处罚基准比对,规范自由裁量权使用,避免案件实体出现较大纰漏。四是内嵌证据视图导引,提升民警取证能力。办案单位搜集的证据按照取证种类、时间排序自动编码登记,建立起以图例形式为载体、以证明事项为内容的网上证据体系,引导办案民警确立以证据为核心的意识,提升民警发现、收集、固定、审查、判断和运用证据的能力。

3. 继续在网络化上求拓展。严格落实国务院、自治区政府关于推进“互联网+政务服务平台”和《宁夏公安机关“互联网+公安政务服务平台”实施方案》的要求,立足于“新政务、微警务、大服务”的发展思路,整合各部门、各警种互联网政务服务网站、系统和平台,推进服务窗口与网上服务平台深度融合,积极打造“互联网+公安政务服务平台”,依托社区警务室实现网上网下一体化服务,在全区公安机关大力推行公安政务服务网络化、社区化的工作机制。改变以往群众到公安局、公安派出所办事的模式,将公安业务向网络延伸,向社区延伸,把公安政务服务推送到互联网、推送到群众家门口,努力实现让群众少跑腿、不跑腿也能办成事。同时,实现“互联网+宁夏公安政务服务平台”与微信微博平台对接,最大限度地发挥便民、数据采集、业务查询等作用,逐步实现“指尖警务”、“不见面审批”公安政务服务全覆盖。

4. 继续在信息化上求拓展。一是发挥大数据平台服务决策实战的积极作用。利用信息化建设平台,开展执法信息综合研判,充分借助接报案信息系统(模块)、执法办案信息系统、涉案财物管理系统,加强对接报案、受立案、采取强制措施、提请批准逮捕、移送审查起诉、涉案财物管理、网上公开等各个执法办案环节的量化分析,深度统计运用海量执法信息,强化对全区公安机关执法办案质量的整体把控和监督管理,有效辅助决策、反哺实战。二是探索建立跨部门的执法网络化平台。基础信息只有最大程度地整合共享,才能实现价值最大化。笔者认为,我区可以借鉴吉林省经验,积极协调检法机关对接执法办案信息系统,开展远程案件会商、电子卷宗传输、案件信息交换等功能研发。通过公检法司信息通报机制,及时采集检察机关立案监督、审查逮捕、审查起诉,审判机关宣告判决、审判监督、交付执行,司法行政机关执行刑罚和强制隔离戒毒等诉讼下游环节的信息资源,进一步完善案件流转链条和重点人员、违法犯罪人员数据库,为公安机关调查前科劣迹、作案手段及串并案件提供精准支持和保障。三是规范案件档案管理。研究制定案卷规范管理办法,建立执法档案室,研发执法档案管理模块,对执法档案进行统一管理,分种类、划时限提示办案民警及时归档卷宗,杜绝案件超期未结、压案不办、卷宗丢失、无法查证等现象。

对策七:进一步优化环境,实现执法保障水平的新提升

1. 就强化组织保障,构建责任担当体系来讲,必须明确,执法规范化建设是一项全局性工作,也是法治建设的基础工作,是各级领导、各警种部门的共同责任,而非仅仅是法制部门的工作。全区公安机关要按照中央《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》要求,抓紧研究提出我区贯彻落实的具体措施,推动落实各级领导、各警种部门深化执法规范化建设的责任,各级公安机关主要负责人承担第一责任人的责任,各部门、各警种负责人对本部门、本警种深化执法规范化建设承担领导责任,形成“一把手”亲自抓,分管领导具体抓,班子成员共同抓,部门警种主动抓,上下齐心、左右联动、齐抓共管的工作合力。要把推进执法规范化建设情况纳入各级领导班子成员和领导干部工作实绩考核,对工作不重视、部署不落实甚至发生重大执法问题的单位,严格追究领导责任。 彻底解决前文所述重视程度不够、资金及人员保障力度不足等问题。

2. 就优化执法环境,营造良好发展氛围来讲,执法规范化建设的深入发展离不开地方党委政府的大力支持,更离不开广大人民群众的信任和支持。据此,为执法规范化建设营造良好的发展环境,需从以下两方面入手:一是最大限度地争取各方力量支持。因此,在推进执法规范化建设进程过程中,全区各级公安机关都要积极向地方党委、政府汇报工作情况,最大限度地争取各级党委政府的支持和理解,以促使执法规范化建设的各项举措真正落到实处。日前,公安厅结合工作实际,对2016年出台的《宁夏方案》进行进一步修订完善,制定《深化执法规范化建设实施意见》,拟提交自治区党委、政府印发,为全区公安机关深入推进执法规范化建设提供支持和保障。二是努力营造良好的社会氛围。积极借助各类宣传媒体、新媒体、信息平台等载体形式,广泛宣传展示我区执法规范化建设的新做法、新经验和新成效,努力获取广大人民群众的信任和支持,进一步提升全区公安机关的执法形象和公信力,从而为执法规范化建设创造提供不竭动力。

3. 就完善运维体系,发挥信息支撑作用来讲,一是要强化信息化建设的统筹规划,将全区各级公安机关、各警种、各部门的顶层设计融入到整个公安信息化、规范化建设的发展框架中,统筹基层基础、支撑平台和应用系统建设,努力实现资源整合、信息共享、效能提升的目标。二是立足信息化运维工作的专业化、常态化,切实提高我区公安信息化建设对执法规范化建设的技术支撑和服务保障能力,达到“网络不中断、系统不瘫痪、数据不丢失”的运维保障目标。

综上,正如公安部孟宏伟副部长在2017年全国公安机关深化执法规范化建设现场推进会上指出的“深化执法规范化建设永远在路上”,我们必须清醒地认识到,深化执法规范化建设是一个内容丰富、意义重大、不断发展的系统工程,必须始终以开放开阔的视角、创新求变的思维、务求实效的作风,认真总结提升,广泛借鉴吸纳,才能在“一体化建设、规范化运行、全过程留痕、常态化公开”的法治公安“宁夏模式”上不断“提档升级”,从而为实现民族地区长治久安、打造西部最平安省份提供最有力的保障。

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