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  负责推进本区依法行政工作,并督促检查落实依法行政有关规定的情况。为区政府领导的 重大决策和处理日常事务提供法律服务。提出区政府制定规范性文件的工作计划建议,并组织计划的实施;对制定政府规范性文件进行协调并提 出审核意见。[查看更多]

全面推进行政公益诉讼 提升法治国土建设水平  ——国土资源行政公益诉讼研究

来源:国土资源厅

发布日期:2018-11-26 10:32:28

作者:王运霞

公益诉讼工作,是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措,也是建设法治国家、法治政府的集中体现,对于督促各级国土资源部门依法行政,全面保护国家和社会公共利益具有十分重要的意义。为积极应对行政公益诉讼,全面提升法治国土建设水平,本文对公益诉讼制度的历史沿革、工作推进情况、面临的新形势、新问题等进行了研究分析,提出了相关的意见建议。

一、行政公益诉讼制度概述

公益诉讼最早溯源于古罗马时代,包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。广义的公益诉讼泛指一切为维护公共利益而提起的诉讼,而狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家以国家名义提起的为维护公共利益的诉讼。近年来,随着经济社会的快速发展,生态环境污染、国有资产流失、食品药品安全事故等侵害国家和社会公共利益的事件时有发生。由于社会公共利益辐射范围广、利益受众群体不特定,常常处于保护缺位的状态。对此,社会各界要求检察机关通过提起公益诉讼等方式维护国家和社会公共利益的呼声越来越强烈。

2014年10月23日,中共第十届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日,第十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。7月2日,最高人民检察院发布《检察院提起公益诉讼改革试点方案》。2017年6月27日,经过近两年的试点实践,十二届全国人大常委会对《行政诉讼法》作出修改,明确规定行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。据此,我国行政公益诉讼制度正式确立。国土资源领域作为行政公益诉讼的重点领域之一,在国有土地使用权出让、违法案件查处、闲置土地、矿产资源开发等方面面临着较大的公益诉讼风险。对此,2017年12月27日,最高人民检察院、国土资源部联合印发了《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》,为新形势下国土资源部门积极履职尽责,确保工作不缺位、不越位、不错位,给予了准确指导和全面规范。

二、国土领域公益诉讼基本情况

(一)总体情况

2017年7月-2018年5月,我区共发生国土资源领域行政公益诉讼案件23件,全部通过诉前程序纠错,没有进入诉讼程序的案件。其中通过诉前检察建议整改到位10件,占总案件量的43.5%,11件案件正在积极整改中,逾期未整改2件。

以提起对象分,涉及市级国土部门的7件,涉及县级国土部门的16件。以案件类型分,涉及收回国有土地出让金9件,涉及对破坏土地植被进行复垦7件,涉及对非法采矿、改变土地用途、出让土地逾期未动工等问题加强监管积极履职7件。

(二)案件特点

全区国土资源行政公益诉讼案件呈现以下几个特点:

一是诉前案件数量较多。实践中,近91.3%的行政公益诉讼案件通过诉前程序得以解决,反映出国土部门主动履职纠错,主动保护公益。

二是案件涉及范围较广。主要涉及到生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等多个领域。从具体类型分析,以土地类案件为主,土地出让金缴纳类案件9件,占39.13%,土地复垦类案件7件,占30.43%。

三是纠错对象集中在市县。从案件分布情况看,提起对象集中在市县两级,其中县级16件,占69.57%,市级7件,占30.43%,没有涉及省级的案件。充分反映出基层现有的管理模式、执法手段还存在一些短板。

三、公益诉讼制度实施中存在的问题

各级国土资源管理部门高度重视,积极应对行政公益诉讼,取得了一定成效,但仍存在一些亟待解决的问题。具体表现在:

(一)理念观念转变不够到位。有些部门对公益诉讼工作认识不到位,了解不深,不适应、不理解检察机关通过公益诉讼进行法律监督。个别单位在收到检察建议书后,未按要求和规定时限及时纠正违法行政行为并回复检察机关。有些存在等靠观望现象,对行政公益诉讼这种新的监督形式存在畏难和抵触情绪。

(二)履职界限划分不够清晰。行政机关之间职权划分不明确,部分职权交叉,履职边界不清晰,易造成案件发生时追责无边界、相关主体推诿扯皮。检察机关与国土部门在没收建筑物的处置程度、耕地恢复原状的认定程度、矿山地质环境恢复治理监管等方面,对国土部门是否依法履行监管职责、何种情况算履职到位、履职程度的认定等认知存在分歧,被诉风险较大。

(三)履职尽责能力有待提升。面对行政公益诉讼这种新生事物,国土部门缺乏应对经验,收到检察建议书后不知如何处理,不善于与检察机关沟通协调,进入诉讼程序后不清楚如何应诉、如何举证。工作人员在办案理念、知识储备等方面还不能完全适应公益诉讼新要求,线索发现、调查举证、庭审应对等素质能力有待进一步提升。

(四)法规制度体系不够健全。国土资源领域的法律法规制度纷繁复杂且某种程度存在缺失、滞后、操作性差等问题,且很多政策文件效力层级较低,试点政策缺乏相应法律法规支撑,履职风险较大。随着自然资源管理体制改革的深入推进,我们所涉及的法律法规和部门规章将会更多,面临被诉讼的风险也会增大。

四、下一步工作推进的对策建议

(一)高度重视,强化履职尽责意识。

各级国土资源部门要强化风险意识,进一步确立依法履职、正确履职的观念,并将压力层层传导,摒弃等待观望思想,增强工作主动性和积极性。要切实提高政治站位,正确理解行政公益诉讼是监督之诉、协同之诉,在保护国家、社会公共利益方面,检察机关与行政机关的目标一致。要积极转变理念,主动与行政机关、人民法院加强协调、配合,从不了解、重视不够到普遍重视、积极配合,从抵触和不习惯到正确认识公益诉讼的主旨要义,并把公益诉讼作为提高管理能力、依法履职尽责、重塑执法环境、调整工作机制、降低廉政和渎职风险的重要抓手,持续探索落实举措,全面提升法治国土建设水平。

(二)依法履职,注重风险源头防控。

一是严格依法履职。要按照法定职责必须为、法无授权不可为的原则,坚持在法治轨道上履行职责、开展工作,防止因超越法定权限、违反法定程序引发矛盾纠纷。要完善行政决策程序,规范行政许可和审批程序,严格执行重大行政执法决定法制审核制度,及时查处和制裁各类违法行为。二是全面梳理风险。对国土资源重点领域、矛盾易发区域加强梳理和规范,针对信息公开、土地出让、收回、土地征收、复垦和矿权出让、监管,及举报投诉等风险点,建立问题清单和责任清单,厘清职责边界,落实整改责任,精准发力,确保风险点预判到位、提醒到位、履职到位。三是提升履职能力。注重公益诉讼个案剖析和类案研究,对法律法规规章中职责界定不明确、操作性差的条款,及时提出修改建议。以深化自然资源体制改革为契机,进一步加强队伍建设,确保人员配备与职能拓展、业务增长相适应。

(三)主动应对,深化公益诉讼实践。

一是充分利用诉前程序整改到位。收到检察建议书后,应认真自查,对已经履职的,要及时回复并说明情况;对确属履职不到位或存在不作为的,应及时纠正或认真履职,采取有效措施在规定时间内整改并书面反馈,坚决杜绝在规定期限内不答复、迟延答复、答复后仍不履职或者拖延履职等行为。二是认真做好公益诉讼应诉工作。积极应诉,针对不同案件类型和诉讼请求认真答辩和举证,重点围绕是否属于职责范围、履职行为是否合法、适当进行答辩。诉讼过程中要继续推动问题整改落实,履职到位后,积极争取检察机关撤回诉讼。三是严格执行行政公益诉讼判决。要严格执行法院作出的生效判决,及时纠正违法行政行为或主动依法履职,并及时将工作中存在的问题进行梳理和总结,不断规范和改进工作。

(四)协作共商,凝聚公益保护合力。

一是加强外部协作,多部门联动形成合力。建立与检察机关的联席会议机制,在重大敏感案件的处理、履职边界、公益诉讼范围等方面进行研讨;探索建立“制度+科技+公益诉讼”模式,搭建行政检察与行政执法共享信息平台;强化联合培训,提升行政执法和公益监督能力。注重与法院的诉讼对接,共同加强对案件管辖、证据规则、庭审程序、出庭规范等公益诉讼实务问题的研究。二是强化内部沟通,加强公益诉讼指导工作。探索建立公益诉讼报告制度。各级国土资源部门收到检察建议书后,应当在15日内将检察建议内容、整改方案、沟通情况等逐级报告自治区国土资源部门。建立公益诉讼分析研判制度。在案件通报和年度研判中,适时对全区行政公益诉讼情况进行通报和分析,对有指导意义的行政公益诉讼案件进行典型案例评析,提升应对能力。

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