机构职能

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简介:

  负责推进本区依法行政工作,并督促检查落实依法行政有关规定的情况。为区政府领导的 重大决策和处理日常事务提供法律服务。提出区政府制定规范性文件的工作计划建议,并组织计划的实施;对制定政府规范性文件进行协调并提 出审核意见。[查看更多]

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全区行政执法及行政诉讼情况的专题民主监督调研报告

来源:自治区政协社会和法制委员会办公室

发布日期:2018-04-23 10:41:14

作者:乔克奇 黄峰

根据自治区政协2017年总体工作部署,行政执法及行政诉讼被列为自治区政协专题民主监督协商计划之一。为了搞好本次专题民主监督协商调研,自治区政协社会和法制委员会与五市政协采取了上下联动调研方式。4月下旬,五市政协按照自治区政协关于调研我区行政执法及行政诉讼专题民主监督工作的安排意见要求,组织当地三级政协委员对本市行政执法及行政诉讼工作进行了调研,五市政协共发放行政执法及行政诉讼工作问卷调查表256份,收回有效问卷236份,并对56个窗口单位进行了暗访。5月下旬,张学武副主席带领社会和法制委员会、无党派界别、妇联界别和社会福利与社会保障界别部分委员,赴中卫、固原、银川市实地考察了行政执法及行政诉讼有关情况,并与区、市、县(区)、公安、人社、国土资源等负责人进行了面对面的交流和座谈。现将调研情况报告如下。

一、开展专题民主监督的主要依据

中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》和《宁夏回族自治区法治政府建设实施方案(2016-2020)》等一批政府规章和规范性文件,以及新的《行政诉讼法》实施以来,全区各级法院受理行政诉讼案件截止目前为4970件,其中2015年新收一审行政案件数较2014年上升205.9%,增幅居全国各省之首。2015年至2016年,全区各级法院审结一审行政案件2479件,其中行政机关败诉596件,败诉率24.04%,位居全国前列。败诉案件主要分布在土地管理、房屋拆迁、公安治安处罚、劳动和社会保障等领域。上述领域败诉案件数占全部败诉案件数的40%。针对我区行政诉讼案件败诉率高,尤其是土地管理、房屋拆迁、公安治安等问题的案件数量居高不下的现状,自治区政协将行政执法及行政诉讼列入2017年专题民主监督协商计划,通过深入分析我区行政部门执法中存在的问题和行政诉讼案件的主要特点,提出进一步规范我区依法行政和提升法院审理行政诉讼案件功效的意见建议。

二、存在问题

(一)行政执法体制改革有待进一步深化。一是“放管服”改革到基层最后一公里仍有脱节现象。如,有的地方只放责不放权,权力逐级缩减,责任逐级放大,造成了层级间权责失衡。有的部门管理重心下移时只移事、不放人,造成基层执法事多人少、疲于应付。调查问卷显示,88%以上的基层执法人员认为执法任务繁重是影响执法质量和效能的主要因素。二是已有改革政策落实还不够到位。如,自治区党委十一届四次会议关于全面推进依法治区实施意见确定的179项改革任务,一些部门落实还不到位或推进力度不大,影响了全面推进依法治区进程。

(二)行政执法规范化水平有待进一步提高。一是重复执法、多头执法现象依然存在。在交通、运管等领域还存在执法主体过多、执法种类设置过细、执法职权交叉等情况。二是不规范、不文明执法现象较为突出。2015年以来我区行政机关败诉案件中,行政机关主要存在着违反法定程序,不履行、不正确履行法定职责,认定事实不清、主要证据不足,以及适用法律错误等问题,其中违反法定程序执法案件占全部败诉案件的63.2%。如,银川市西夏区某镇政府未就拆除的房屋与行政相对人赵某某达成拆迁补偿协议,且未对赵某某进行拆迁补偿的情况下,组织人员对赵某某的房屋进行了强制拆除。

(三)行政执法监督有待进一步加强。一是政府法制机构的监督作用难以发挥。目前,我区市、县两级政府法制机构全部合并在政府办公厅(室),机构、人员力量大幅减弱,如,永宁、西吉等县区只有1人专职法制工作,隆德、泾源等7个县(区)只有牌子没有专职人员,行政执法监督工作难以有效开展。二是执法监督的手段和方式还比较滞后。行政执法监督仍以事后监督为主,执法仍然存在着不能全面实现全程监督。三是完善的行政执法监督体系尚未形成。层级监督、民主监督等各类监督主体不同程度存在监督权限、方式、程序、范围不够明确等问题,没有形成严密有序、分工合理的执法监督体系。

(四)政府推进法治建设能力有待进一步提升。一是法治理念与推进依法行政要求不相适应。部分行政机关及执法人员在执法中存在重实体、轻程序意识,不能运用法治思维和法治方式解决问题,尤其在城市房屋拆迁、旧城改造中,行政机关往往过于讲求效率,忽视程序操作,引起大量行政诉讼。如,2017年固原市受理行政案件中,涉旧城改造拆迁案件102件,占67.5%。二是行政应诉与法治政府建设要求不相适应。部分行政机关负责人应诉意识不强、应诉能力较差,“一把手”出庭应诉情况不理想,多为分管领导或内设法制部门工作人员出庭,且“出庭不出声”或消极应诉,不利于行政争议的化解。调查问卷显示,“一把手”出庭应诉只有10%左右。

(五)行政机关及行政相对人的法治意识有待进一步增强。一是部分地区群体性行政诉讼案件大幅增加。行政争议往往涉及公共利益,处理不慎极易引起连锁反应,或引发重大敏感复杂的群体性案件。如,银川市某县政府违法颁证行为引起2015年122人的林业管理群体性系列案件。二是行政机关与法院联系协调机制尚未健全。部分行政机关负责人不能正确对待行政诉讼,在法院审理案件中容易出现“告官不见官”“新官不理旧账”现象。三是绝大部分行政相对人维权意识极为强烈。作为“民告官”案件的行政相对人法律意识一般都比较淡薄,且对法院能否公正审理案件持怀疑态度,一旦败诉即上诉上访。暗访中发现,68%的行政相对人表示案件败诉将上诉上访。

(六)法院行政案件审判质量及队伍专业化水平有待进一步提高。一是司法能力仍需提高。因不同地区、不同层级法院裁判尺度不统一,或受行政机关不当干预,有时出现对同类案件裁判结果不一致或不公正的情况;部分法官单纯就案办案,不能全面审查被诉行政行为的合法性,裁决不能体现法律效果和社会效果的统一。同时,面对社会关系多样化和行政争议的复杂化,审判法官的能力难以满足人民群众司法新需求。二是审判队伍力量不足。2015年立案登记制实施以来,行政案件呈倍数上升,随着法官员额制改革推进,行政审判法官数量却在减少,中卫市法院和部分基层法院甚至不能组成完整的行政审判合议庭。

三、意见建议

(一)提高思想认识,切实增强法治政府建设的使命感

十八届四中全会提出了要深入推进依法行政,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的总要求。自治区第十二次党代会进一步提出要“加快法治政府建设,深化行政执法体制改革,提高政府工作法治化水平”。在新的形势下,法治政府建设时间紧、任务重、要求高,各级政府及其部门要切实提高认识,对2014年自治区党委十一届四次会议关于全面推进依法治区实施意见确定的179项改革任务进行再落实、再推动,注重研究依法行政工作遇到的新情况新问题,健全依法行政工作机制,优化依法行政工作措施,持续深入推进依法行政工作。

(二)直面改革难题,进一步提高行政执法效能和水平

一要进一步推进“互联网+放管服”改革。依托我区云计算、大数据产业发展基础,推进政务服务平台和执法信息平台建设,下放行政审批职权,推进执法重心下移,强化“双随机一公开”监管,营造良好的法治政府建设环境。二要进一步推进城市管理综合执法改革。加大推进城市规划、市政市容、国土、交通等重点领域综合执法改革力度。三要进一步健全法治政府建设考核体系,把行政机关败诉率、行政机关负责人出庭应诉率纳入考核指标,加大考核力度,以考核倒逼行政机关提高行政执法效能和水平。四要进一步健全行政执法责任制,实行行政执法办案过错追究终身责任制。同时,建议制定我区行政机关案件败诉问责办法,凡属于滥用职权执法、未积极应诉等情形导致败诉的,应追究主管领导和直接责任人员的责任。

(三)规范执法行为,从源头进一步减少行政争议

一要深入推进行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”试点工作。在中卫市“三项制度”改革试点基础上,及时探索总结可复制可推广的经验做法,切实做到严格规范公正文明执法。二要积极推动政府法律顾问、合法性审查、重大行政决策风险评估“三项机制”落实到位。各级政府部门要在土地征收、房屋拆迁等重大行政决策中,须听取法律顾问、公职律师的法律意见,须依法履行听证、专家论证和风险评估等程序;对重大行政决策进行合法性审查,非经合法性审查或审查不合法的,不得提交讨论、作出决定。三要加快推进行政复议体制改革,健全完善行政复议制度体系,有效发挥行政复议在化解行政争议中的重要作用。四要尽快出台我区涉及土地征收、房屋拆迁、违章建筑拆除重点领域行政执法程序规范。自治区政府法制机构要联合自治区高级人民法院,对近年来我区行政败诉案件进行梳理分析,查找出各级政府行政执法存在的共性和规律性问题,有针对性地提出指导性强的操作规范,供全区执法部门借鉴参考。

(四)强化执法监督,让行政执法权力在阳光下运行

一要强化上下级政府间的层级监督。加大上级政府对下级政府的监督、指导与培训力度。二要强化执法机关内部监督。各级政府执法部门要加强内设法制机构建设或配强法制人员,通过执法信息平台对本部门的执法行为进行实时监控,实现执法与监督同步进行。三要强化政府法制机构的监督。建议自治区政府法制机构将市、县(区)政府法制机构及队伍建设标准予以量化,作为硬性指标纳入各级政府法治建设考核范畴,切实解决政府法制机构规格层级低、人员不到位、监督能力差的实际问题。四要强化行政诉讼司法监督。建议各级法院审理行政案件时实行“一案一建议”, 积极发挥司法建议的监督功能。行政机关要建立健全司法建议反馈机制,及时研究并认真落实,防止类似违法行为再次发生。五要强化社会舆论和群众监督。通过深入推行“电视问政”、试行委托第三方机构评估等,全面评价行政执法效能和执法社会效果。理顺特邀监督员的选聘渠道和管理体制、监督途径和结果运用,充分发挥特邀监督员在依法行政中的作用。切实完善行政执法监督体系,真正形成监督合力。

(五)加强行政诉讼,进一步推动政府依法行政

一要加强行政审判队伍建设。各级法院要从深入推进依法行政、加快建设法治政府的高度上转变认识,配齐配强行政审判法官力量,切实改变过去“重民事刑事,轻行政审判”的局面。同时,要通过举办全区法官个案交流、专题研讨、业务培训等方式,提高业务能力、统一裁判标准,提升行政审判质效。二要加大裁判过程公开力度。积极创新庭审公开方式,以视频、音频、图文、微博等方式及时公开庭审过程,提升司法公信力。要用好用足判后答疑制度,及时消除行政相对人对裁判内容的困惑和疑虑,提高裁判结果的可接受度。三要完善行政机关与法院联席沟通机制。要建立常态化工作机制,共同研讨个案和法律适用问题,引导行政机关正确认识行政诉讼,积极配合法院裁判案件和化解争议。四要推进行政机关负责人出庭应诉工作。建议自治区政府推广银川市的做法,建立行政机关负责人出庭应诉考核评价制度,根据法院反馈的行政机关负责人出庭应诉情况,从仪容仪表、遵章守纪、庭审表现等方面进行全面评价,提高行政机关负责人出庭应诉的实质参与度。

(六)注重能力建设,进一步提升行政机关的整体素质

一要强化法治意识的培养,着力解决“随意执法”问题。要注重提高行政机关领导干部运用法治思维和法治思维解决问题能力的培训,正确处理行政效率与依法行政的关系。同时,建议建立领导干部任前法治培训和考试制度,把法律知识培训和考试作为提任领导干部的必经程序。二要加强业务素质的提升,着力解决“不会执法”问题。要积极探索建立科学有效的执法培训模式,更多地把执法情景模拟或现场执法教学方式融入到执法培训中;严格把好行政执法人员入口关,规范和提高新招执法人员尤其是行政执法辅助人员招用标准。三要严格执法资格的管理,着力解决“无证执法”问题。建议由自治区政府法制机构统一颁发行政执法资格证件,实行行政执法人员资格审查备案公示和年度审验制度,切实提高执法证件的权威性和体现执法行为的严肃性。四要加强法治能力建设,着力提高依法行政水平。要树立法治信仰和法治思维,把遵守法律作为行政活动的底线要求,切实把政府工作全面纳入法治轨道,做到法定职责必须为、法无授权不可为。

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